澳门特区财政稳健没有必要发行地方债券_风闻

    经济财政司司长李伟农昨日在响应议员口头质询时指出，截至去年 (二零二三年) 十月，澳门特区财政储备有约五千六百六十六亿元左右，财政稳健，如果单纯从财务上考虑，现时没需要发行政府债券向外筹措资金，但不排除日后可能因非财务需要，发行政府债券。澳门特别行政区财政稳健，如果单纯从财务上考虑，现时没有透过发行政府债券向外筹措资金的需要。

    李伟农司长的表态，其实也是代表了行政长官贺一诚以至整个特区政府的态度，就是必须忠实执行《澳门基本法》第一百零五条的规定：「澳门特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，幷与本地生产总值的增长率相适应。」所谓「量入为出」，就是要根据政府财政收入的状况来安排财政支出。其实质是要求澳门特区政府要量力而行，不搞赤字预算，不搞超前消费。政府的财政支出一定要适度，不能超出合理的收入水平。政府安排财政预算，要确定一个合理的收入额度，不能超过社会的承受能力。根据这些原则安排财政预算，目的是力求使财政支出的增长，与澳门本地生产总值的增长率相适应。

  因此，澳门特区政府在安排财政收入和财政支出时，应当力求收支平衡，避免赤字。量入为出，减少或避免赤字，都是为了达到收支平衡，使澳门特区有一个稳健的财政状况。不过，本条规定力求收支平衡，并不是要求澳门特区的财政收支状况要绝对地平衡，并不是一有赤字就违反了基本法。本条中的「力求」、「避免」等用词，本身就是富有弹性和灵活性的。保证量入为出、收支平衡是原则和前提。但并非要求每一财政年度的收支都要绝对的平衡，而是要求澳门特别行政区财政收支在若干财政年度中保持基本平衡。在此限度内，不排除财政收支可以在某个财政年度中出现赤字。

  为此，澳门特区在二零一七年制定《预算纲要法》时，其第十条「预算平衡」就特地规定，「财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，幷与本地生产总值的增长率相适应。」这就把《澳门基本法》的相关规定，予以本地立法，并作为澳门特区每年编列财政预算案时必须遵循的圭枭。

     由于正如李伟农司长所指，澳门特区目前持有约五千六百六十六亿元左右

的财政储备，这还是在三年疫情的过程中，澳门特区政府为了实行和推动「保就业、稳经济、顾民生计划」，数次「挪用」了财政储备情况下的实绩，否则特区政府持有的财政储备数额将会更多。而目前所持有的财政储备数额，等于是澳门特区四年多的财政开支预算，而且在开支预算中，是包括了各项大型建设工程的预算的。既然如此，也就没有发行地方政府债券的需要了。这就凸显了澳门特区在财政领域实践「一国两制」的表现「灵舍不同」。

     犹记得，当年崔世安刚当选为侯任行政长官，尚未赴京国务院总理温家宝颁授的任命书时，笔者陪同内地一位市委书记拜会崔世安。当其听到崔世安介绍澳门特区持有数千亿元的财政储备，而各项大型建设工程的预算款都已包含在当年的财政预算案时，不禁既吃惊又羡慕。因为内地各地的地方政府，大多是以发行地方政府债券，来支撑当地的大型工程建设，往往并不包含在当年由同级人大通过的财政预算案中。

      实际上，地方政府债券是指某一国家中有财政收入的地方政府地方公共机构发行的债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。地方发债有两种模式，第一种为地方政府直接发债；第二种是中央发行国债，再转贷给地方，也就是中央发国债之后给地方用。在某些特定情况下，地方政府债券又被称为「市政债券」， 地方政府债券是扩大有效投资、稳定经济的重要手段。

在我国，二零一五年一月一日新修订的《中华人民共和国预算法》生效后，地方政府举债只能发行政府债券，而且《预算法》三十五条第三款明确规定，地方不得以其它任何方式举债。二零二三年二月二十八日，国家统计局发布《中华人民共和国二零二二年国民经济和社会发展统计公报》。初步核算二零二二全年各类主体通过沪深北交易所发行债券（包括公司债券、资产支持证券、国债、地方政府债券和政策性银行债券）筹资六万四千四百九十四亿元。这个数字显示，不但是地方政府债务余额首次突破四十兆元大关，而在二零一九年之前，这个数字还不到二十兆元，而且也已经突破了全国人大批准的四十二点二兆元以下的地方政府债务限额大关。其原因，是在三年疫情期间，地方政府在防疫方面的开支急剧增加，导致债务规模快速成长。

    但其中更存在着「城投债」的严重问题。本来，城投债是中国地方政府的一种融资方式。通常投资公司用城投债来投资房地产项目或基础设施建设项目。二零二二年，全中国城投债发行规模接近五兆元。不可回避的是，地方政府在透过发行城投债获得大量贷款的同时，负债问题也开始加速显性化。许多地方政府过度依靠银行资金搞建设，负债规模速度增长，一些地方的债务率远远超过了风险控制警戒范围。而且从宏观层面上来看，金融资源的流向不够合理，出现畸形配置，大量信贷涌入基建项目和一些过剩行业。地方政府从事的融资项目多为基建设施，其盈利往往取决于未来地价的攀升情况。这种以未来土地资源收益做溢价的借债融资方式，往往藴含巨大风险。一旦地价没有如愿「炒起来」，地方政府将面临鉅额融资坏账。二零二三年，昆明城投债债就发生了兑付危机，类似的兑付困难因地方政府收入下降在多地出现。

与此同时，一些地方政府热衷于「政绩工程」，个别官员出于个人政绩的考虑，仅凭个人意志拍板，脱离实际，不顾财力民力，前建后拆、前拆后建的重复建设现象和盲目投资建设「形象工程」的现象并非罕见，结果导致社会资源浪费严重，引起羣众不满。

国务院去年初制定的《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》，就要求十二个重点省份省级政府应结合实际情况，制定稳妥可行的融资平台债券存量规模于二零二三、二零二四两年的压降计划和年度发债计划；债券管理部门要加强协同，指导相关机构合理把握融资平台债券新增注册发行额度，引导债券存量规模逐步调整至与当地经济发展和财力水平相匹配，并要严控融资平台新增自贸区债券和境外债券。

对比之下，澳门特区没有大搞「政绩工程」，更没有为此而不顾实际财政承担能力发行「城投债」，而是忠实地执行基本法有关「量入为出」、「收支平衡」和「避免赤字」等的规定，这也是澳门特区「一国两制」成功实践繁花中的一朵艳葩。

       （发自台北）