美国观察｜美国警告外国金融机构面临涉俄次级制裁风险_风闻

走出去智库（CGGT）观察

2023年圣诞节前夕，美国总统拜登签署了第14114号行政令，修订了第14024号行政令，若外国金融机构为与俄罗斯军事工业基础有关的“重大交易”提供了便利，将可能面临来自美国方面的制裁。

走出去智库（CGGT）特约风险合规专家、道琼斯风险合规中国区总监马建新认为，美国为防止俄罗斯通过与第三国公司的交易来规避经济制裁和出口管制的漏洞，因此修改了行政令并增加了新的措施。此外，美国财政部还表示，从事“任何币种交易”的外国金融机构都会因新行政令而面临制裁的风险。根据美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）对于外国金融机构的制裁合规指引，建议相关机构对某些涉俄业务开展以风险为本的尽职调查，并采取与风险相适应的制裁管控措施。

美国新行政令将带来哪些影响？今天，走出去智库（CGGT）刊发马建新的分析文章，供关注美欧对俄罗斯制裁的读者参阅。

正文

图片来源：美国联邦公报

2023年12月22日，美国总统拜登（Joe Biden）在圣诞节前夕签署了第14114号行政令修订了第14024号行政令，赋予美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）新的权力，允许制裁那些为俄罗斯“特定行业”提供“重大交易”的外国金融机构。

根据修订的第14024号行政令第11条，“特定行业”是指俄罗斯联邦的科学技术、国防及相关的材料、建筑、航空航天或制造业，以及由美国财政部长与国务卿协商后确定的涉及支持俄罗斯军事工业基础的行业等。

所谓“重大交易”一般是指OFAC 根据交易规模、数量和频率；交易的性质；交易对美国国家安全的影响；交易是否涉及欺骗行为；交易是否与涉俄制裁的关联关系；管理层的行为；以及OFAC认为的其他因素等。

而“外国金融机构”是指从事接受存款业务的任何外国实体，包括并不限于：存款机构、银行、货币服务、信托、保险、证券、期货期权、外汇交易商、商品交易所、清算公司、投资公司、信用卡公司、员工福利计划、贵金属、宝石或珠宝的经销商、以及上述任何一项的控股公司、关联公司或子公司。但不包括22 U.S.C. 262r(c)(2)中确定的国际金融机构、国际农业发展基金、北美开发银行或外国资产控制办公室通知的任何其他国际金融机构。

美国财政部长耶伦(Janet Yellen)表示:“希望外国金融机构努力确保不会有意或无意地成为规避和逃税的推动者。” 但是美国没有点名或针对任何具体的外国金融机构。

在俄乌冲突之后，美国联合其盟友对俄罗斯实施了一系列广泛的经济制裁和出口管制，其中对俄罗斯的大部分金融机构实施了制裁，并在某些情况下冻结了其在美国机构的资产，阻止美国实体与其进行大多数类型的交易。

但是，拜登签署的新行政令将授权OFAC对外国金融机构采取“次级制裁”措施，这表明外国金融机构即使与美国没有“连接点”，但由于与俄罗斯“特定行业”开展“重大交易”，也可能被美国制裁。

美国过去一直企图让金融机构不与受制裁对象做生意，现在将更深入地调查涉俄罗斯的金融交易背后的行为。拜登政府此举意味着外国金融机构将不得不加大合规力度，尤其是还没有建立健全涉俄制裁尽职调查程序的情况。

图片来源：美国财政部

对此，美国财政部OFAC在2023年12月22日同步公布了一份制裁合规指引（阅读原文获取），警告外国金融机构，俄罗斯越来越多地通过第三国逃避制裁。因此，次级制裁适用于与俄罗斯军方有重要联系的客户，并积极调查任何可能规避经济制裁或出口管制的行为。

同日，美国财政部OFAC还根据第14024号、14068号行政令发布了2项新的决定、3个通用许可（GLS），15个常见问题解答（FAQ）。值得注意的是，这些措施是美国与七国集团(G7)盟友协调后发布的，并且立即生效。

近日，根据各金融机构的普遍问询，本文简要总结美国的这些动作的关键点，仅供金融机构的管理者、合规官及跨境业务人士参考：

一、哪些涉俄业务会受到次级制裁？

根据2023年12月22日第14114行政令第11条的内容，拜登授权OFAC对外国金融机构参与以下涉俄业务可以施加的制裁措施：

（1）代表或支持俄罗斯军事工业的关键部门：技术，国防和相关物资，建筑，航空航天，制造业或其他部门可能由美国财政部确定为军事工业基础的目标部门；

（2）进行或促进涉及俄罗斯军事工业的重大交易，包括直接或间接地销售、供应或转让，以及美国财政部确定的其他交易。

二、哪些涉俄军事工业关键项目会被重点关注？

根据第14114号行政令第11条，OFAC发布了一个单独的俄罗斯关键项目，确定了支持俄罗斯军事工业基础的8个重点类别的29个项目，可能会触发对外国金融机构的次级制裁：

（1）机床和制造设备，如：数控机床（CNC）、快速成型制造机床（AM）、半导体制造设备等；

（2）用于半导体和相关电子产品的制造材料，如：光阻材料、印刷电路板基材（PCB）、示波器、自动测试设备、数据采集系统等；

（3）电子测试设备，如：信号生成器、脉冲生成器、频谱分析仪等；

（4）推进剂，推进剂和炸药的化学前体，如：易爆剂（RDX）、高熔点爆炸物（HMX）等；

（5）润滑剂和润滑剂添加剂，如：涡轮机油等

（6）轴承，如：高精度球轴承、滚子轴承等

（7）高级光学系统，如：热敏瞄准器、热成像阵列、红外焦平面阵列等；

（8）导航工具，如：惯性导航系统（INS）、惯性测量单元（IMU）、光纤陀螺仪（FOGS）等

三、外国金融机构会受到哪些次级制裁措施？

（1）禁止或限制在美国开展代理行或通汇账户，列入OFAC-CATPA名单（OFAC-Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions List）；

（2）冻结资产，列入特别指定国民名单OFAC-SDN（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List ）。

四、OFAC针对外国金融机构制裁的常见问题解答（FAQ）

FAQ 1148 确定可能触发制裁的外国金融机构活动，包括维护帐户，转让资金或向在目标部门运营方提供其他金融服务，并促进销售，供应或转让给俄罗斯军事工业的关键项目。

FAQ 1149 美国金融机构必须根据2023年12月22日第14114行政令下禁止为列入CAPTA名单的提供代理行账户或通汇账户金融服务。注意：与俄罗斯相关的通用许可GL 84授权在实施制裁后的10天内关闭此类帐户。

FAQ 1151阐明了以下术语的定义：“外国金融机构”，“俄罗斯的军事工业基础”和“重要的交易或交易”。值得注意的是，“俄罗斯的军业基地”不仅包括目标部门，还包括支持俄罗斯关键物品确定物品的销售，供应或转让的个人和实体。

FAQ 1152澄清：即使在非USD货币中进行交易的外国金融机构仍可能在第14114号行政令的第11条下获得批准。

FAQ 1153指示外国金融机构在美国财政部和国务院，联邦公报的通知以及OFAC和州的新闻稿中使用信息，以识别那些在俄罗斯经济目标领域的SDN，以支持俄罗斯经济的目标部门 军事工业基地。OFAC还计划更新SDN列表，以添加其他信息，以反映指定SDN进行操作的范围。

此外，OFAC发出了制裁合规指引（Compliance Advisory），向外国金融机构提供有关如何识别和减轻制裁风险的指导。值得注意的是，这些指引列出了（1）可能使外国金融机构面临制裁风险的示例，（2）外国金融机构需要对客户尽职调查，以及强化尽职调查的示例，包括对受益所有人、制裁所有权的穿透等等；（3）建立基于风险为本的制裁合规计划的最佳实践。

五、扩展对俄罗斯产品的进口禁令

根据第14068行政令已经禁止某些俄罗斯产品进口到美国：

（a）俄罗斯鱼类，海鲜及其制剂；含酒精的饮料; 非工业钻石；以及美国财政部确定的俄罗斯其他产品，包括：自2022年6月以来的俄罗斯黄金进口禁令，除了直接向美国进口，还包括在第三国自由贸易区处理后的俄罗斯产品，特别是（b）以下产品的类别 ：从俄罗斯、或俄罗斯水域、或俄罗斯船只收获，即使已纳入或实质上转化为俄罗斯以外的其他产品：鱼类，海鲜及其制剂；钻石; 以及任何其他由美国财政部确定的产品；（c）美国财政部确定的产品包含上述类别（a）-（b）中的任何产品；（d）上述类别中的产品（a）-（c）由财政部确定的已通过或从俄罗斯出口或出口。

关于上述产品组（b），OFAC 发布了单独的海鲜禁令，确定鲑鱼、鳕鱼、狭鳕和螃蟹属于扩大的进口禁令范围。与此同时，OFAC 发布了通用许可 GL 83，授权在美国东部标准时间 2024 年 2 月 21 日上午 12:01 之前进行《海鲜禁令》所禁止的、通常是海鲜衍生产品进口到美国时附带且必要的交易，前提是该交易按照 2023 年 12 月 22 日之前签订的书面协议。

六、谁来对涉俄进口禁令采取执法行动？

为了执行扩大的进口禁令，2023年12月22日的拜登行政令要求美国国土安全部部长制定规则和法规，以收集执行进口禁令所需的文件和信息。

OFAC也发布了有关扩大的进口禁令的常见问题解答FAQ1154至1157：

FAQ 1154表示OFAC打算发出与在第三国处理某些俄罗斯钻石的进口以及在短期内相关指导有关的决定。

FAQ 1156澄清说，扩大的进口禁令并不禁止美国人从事交易以出售或重新向美国以前的其他买家或国家货运。

FAQ 1157指出，OFAC打算定义“鲑鱼”，“鳕鱼”，“pollock”和“螃蟹”，通过参考这些产品的美国（HTSUS）子副标的统一关税时间表，以确定海鲜确定。

七、金融机构应如何有效应对？

根据OFAC对于外国金融机构的制裁合规指引，建议对某些涉俄业务开展以风险为本的尽职调查，并采取与风险相适应的制裁管控措施：

1、对涉俄业务加强客户尽职调查：

涉及俄罗斯特定行业、特定人士开展重大交易的客户；

涉及向俄罗斯特定机构出售、供应或转让特定物项的客户。

2、加强对供应链的合规要求

向经营特定物项的客户开展调查问卷或合同约束，与供应链及利益相关方的共同加强合规治理能力。

3、采取风险为本的适当管控措施

根据金融机构的风险偏好及风险容忍度，开展制裁风险评估和出口管制风险排查，并采取与风险相适应的风险管控措施，比如关闭账户、了解用途、限制交易，或者寻求进出口授权文件，或者将其列入风险名单、加强尽职调查等措施。

综上，美国以往的涉俄制裁主要针对俄罗斯的金融机构，尚未对外国金融机构进行惩罚，而拜登政府的新措施开启了更广泛的涉俄“次级制裁”。这是美国“长臂管辖”的行为，是美国司法越权的体现，同时也是非常危险的制裁举动，因为这会产生严重的连锁反应，产生意想不到的后果。

因此，建议金融机构应当时刻保持警惕，并及时做好制裁风险防范和应急准备。

(注：本文谨代表个人观点。不构成任何决策建议。)

来源：道琼斯风险合规