拜登最大的外交政策遗产将在经济战争中体现 - 彭博社

乔·拜登的外交政策将因许多事情而被铭记：从阿富汗的屈辱撤退、对俄罗斯入侵乌克兰的坚定回应，以及努力控制10月7日在中东的后果。但拜登通过塑造一个新的经济战争时代，留下了他最长的阴影，这种战争在未来几年可能会加剧。

经济战争自古以来就在伟大的竞争和冲突中发挥作用。正如每位修昔底德的读者所知，梅加拉法令——雅典实施的贸易禁令——是通往伯罗奔尼撒战争的一个路标。在1941年，美国对日本的石油禁运帮助引发了珍珠港袭击，并使第二次世界大战全球化。在冷战期间，自由世界在经济和军事上遏制了苏联。

彭博社观点共和党的最后论点：我们将摧毁经济俄亥俄州斯普林菲尔德的狗吃比赛是一个错失的机会依赖摇摆州是一个陷阱哈里斯代表了新的民主党和未来 冷战结束后，美国主要对流氓国家和恐怖组织实施制裁，同时希望经济一体化能够带来大国和平。但在地缘政治竞争加剧的背景下，唐纳德·特朗普首先，随后是更系统的乔·拜登，越来越多地使用经济武器。

在过去两位美国总统任内，制裁使用激增

按年份新增的OFAC制裁名单

来源：吉布森、邓恩与克鲁彻律师事务所

注意：2024年的数据截至9月11日

在弗拉基米尔·普京入侵乌克兰后，美国及其盟友以惊人的制裁阵容对俄罗斯进行了猛烈打击。拜登的中国战略包括国内投资，以保持美国在21世纪经济关键领域的领先地位——并采取针对性的限制措施，从投资限制到出口管制，以防止北京赶上。

这些措施正在重塑全球经济。它们可以用来避免毁灭性的军事冲突——或为之做好准备。而这场竞争绝不是单向的：专制大国，尤其是中国，正在加速削弱西方制裁的影响，同时为未来的长期斗争磨砺自己的经济武器。因此，驾驭这个新时代将需要从拜登时期学习10个教训。

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首先，经济战争因一个非常古老的原因而回归：经济实力是全球权力的源泉。一个国家的军事能力反映了其经济的规模和活力。即使在和平时期，经济影响力也有助于赢得朋友和惩罚敌人。随着战略竞争的加剧，经济竞争变得异常激烈。

在1989年后的整整一代人中，美国没有真正的竞争对手。即使在美国制裁小国独裁者和致命恐怖分子的同时，它也试图 吸引 潜在的大国竞争对手进入全球经济，希望使他们成为美国主导世界的满意成员。这并没有按计划进行。

俄罗斯利用对国际经济的接入，以及2001年后的石油繁荣，重建了其军事力量。它培养了欧洲对俄罗斯能源的 依赖，希望中和对其更广泛野心的抵抗。中国对外国市场的接入使其实现了长达数十年的出口驱动型繁荣——以及创纪录的、日益具有破坏性的军事扩张。北京还进行了重商主义的 推动，以主导传统（如钢铁）和新兴（如先进电信）产业。

中国和俄罗斯正在利用经济手段削弱曾经帮助他们崛起的体系。现在，美国正在更强硬地反击，并使用更有效的工具。

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这与第二个教训有关，即工具箱已经扩大，其工具变得更加尖锐。我的约翰霍普金斯大学同事亚当·苏宾对此提出了观点——他是奥巴马时期的高级财政官员，他对此非常了解。

传统上，经济战争包括封锁和贸易禁运。这些措施可能具有强大的威力，但实施起来也困难且成本高昂。例如，如果英国想要击败拿破仑时代的法国，它必须在物理上封锁欧洲——即便如此，结果也令人失望。

然而，在过去的四分之一个世纪里，美国已经磨练出一套更尖锐、更有针对性的制裁措施，利用其对全球经济的关键点的控制。通过阻止对手获取现代世界中关键的创新和繁荣来源，它们对对手造成了巨大的损害。

拜登的团队并没有发明这些工具，其中许多在与伊朗、朝鲜和基地组织的早期斗争中出现。但它确实对这些工具进行了精炼，并比以往任何政府更广泛地应用于大国竞争对手。

历史将记录美中科技战争在2022年10月正式开始。那时，拜登推出了广泛的出口管制，利用美元在全球金融中的主导地位，以及美国在特定供应链（设计高端半导体）中的角色，限制中国获取推动经济和军事创新的先进芯片。在特朗普任内，华盛顿曾利用这些工具针对单一公司华为。拜登则扩大了限制，针对整个中国。

这一战略建立在美国早期对俄罗斯采取的措施基础上，利用美元的中心地位，以及美国在关键金融信息系统中的影响力，切断俄罗斯银行与世界的联系。华盛顿切断了俄罗斯获取最先进半导体的渠道——这预示着中国即将面临的局面。

自入侵以来，俄罗斯制裁稳步上升

来源：Castellum.AI

注：包括澳大利亚、加拿大、欧盟、法国、瑞士、英国和美国的制裁

美国及其盟友还利用其金融主导地位冻结了俄罗斯巨额的外汇储备——以及它们在海事保险市场和其他关键服务中的优势，以限制俄罗斯向全球出口的石油价格。“没有人能预测到”这些制裁的严重性，俄罗斯外长谢尔盖·拉夫罗夫说。

在世界上两个最重要的对抗中，拜登积极而富有创意地利用了美国的不对称经济优势。他还微妙地改变了这些制裁的目的。

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确实，第三个教训是消耗正在取代胁迫。现代经济战争的重点往往是削弱对手的能力，而不是改变他的想法。

这并不总是如此。几十年来，美国主要将制裁视为修改较弱对手行为的工具——例如，劝说伊朗谈判核协议。即使特朗普对中国施加的关税也是为了改变北京在发展和贸易方面的做法。然而，拜登的战略往往有不同的目标。

几乎没有人预料到2022年2月及之后对俄罗斯实施的制裁——无论是技术限制还是德国取消北溪2号能源管道——会迫使普京撤出乌克兰。目标仅仅是削弱一个在持久斗争中危险的对手——正如拜登所解释的那样，“削弱他们竞争的能力”。

同样，拜登在对中国实施半导体限制或限制美国对中国高科技行业投资时，并没有对北京提出任何具体要求。这是因为这些制裁是战略性的，而不是交易性的：它们的主要目的是阻碍中国在经济和军事力量至关重要的领域的创新。

强制制裁持续存在：拜登威胁中国，如果它在2022-23年向俄罗斯出口武器，将面临严厉的惩罚。但由于美国可能无法从根本上改变其对手的行为，保持他们在后面就足够了。

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这样做需要注意第四个教训：增强自身能力与压制对方能力同样重要。

拜登对中国的芯片限制措施的对应措施是他政府对扩大国内芯片生产的投资。拜登对中国制造电动车的关税，以及他对美国电动车产业的补贴，是同一枚硬币的两面。

诚然，工业政策的历史记录不均衡——正如国际社会对《通货膨胀削减法案》的反应所示，保护主义可能会惹恼美国的朋友。但美国用来防止对手主导关键供应链的措施，除非与美国及更大民主世界的更积极议程相结合，否则只会赢得时间。

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因此，第五个教训是：即使是超级大国也需要大量帮助。美国在挤压竞争对手方面具有无与伦比的能力。但有效的经济战争工作仍然需要带上盟友。

冻结俄罗斯的外汇储备需要与普京藏匿大量资金的欧洲国家合作。赃款。实施半导体管制需要与制造先进芯片及其生产设备的国家——台湾、日本、荷兰等——合作。如果欧洲和亚洲的盟友加入战斗，切断中国高科技产业的外资将容易得多。

美国的金融实力和联盟网络赋予其杠杆作用：台湾或日本很难告诉他们的主要安全伙伴走开。但这个过程并不总是美好的。

乌克兰战争前夕，跨大西洋之间就如何严厉惩罚俄罗斯入侵进行了漫长的争论。确保日本和荷兰在半导体限制方面的合作是一项（并且仍然是）艰巨的任务。拜登团队试图通过接触和劝说来赢得合作——隐含的威胁是，如果盟友不合作，他们可能会使用相同的制裁来迫使盟友。

无论制裁多么有针对性，都会对实施制裁的国家造成痛苦；并不是每个民主国家都如美国所愿看待世界。经济战争是针对敌人进行的；它也需要与朋友进行一些艰难的讨价还价。

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第六，经济战争可以替代军事战争——或作为进行军事战争的一种手段。制裁的吸引力在于它们允许华盛顿在不进行实际冲突的情况下争取优势。这一点尤其重要，因为与中国或俄罗斯的冲突可能导致，正如拜登所 所说，导致“第三次世界大战”。

但是，军事问题和经济问题之间的界限并不总是明亮而清晰。美国如此担心中国获得高端半导体的一个原因是，这些芯片可能最终会进入北京的核武库或其他军事能力。而华盛顿在2022年10月触发这些限制的一个原因是，两个月前围绕台湾的一个高调 危机 引发了人们对美国和中国可能 走向 交火的担忧。

如果华盛顿和北京最终陷入更危险的台湾危机，美国可能会威胁采取更强的贸易、技术和金融制裁来威慑中国的攻击——或提高其付出的代价。经济国家战略不仅仅是军事冲突的某种开明替代方案；它是在激烈、血腥的斗争中塑造战场的一种方式。

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第七，经济战争是强大的，但它不是奇迹武器。看看制裁对俄罗斯所取得和未取得的成就。

制裁已经给俄罗斯的财政带来了压力，限制了其获取西方技术的能力，并造成了深刻的经济失衡。但与拜登一些过早的欢呼相反，制裁并没有使该经济崩溃。俄罗斯继续为国防寻找大量资金；其战争工业正在生产坦克和炮弹。它能够做到这两点告诉我们现代经济战争的局限性。

一个被西方孤立的俄罗斯转向与东方，特别是中国的贸易。莫斯科迅速学会了规避制裁的艺术——只需见证有多少西方技术仍然流入俄罗斯的武器——在北京和德黑兰的协助下。它通过建立一支影子油轮舰队来规避石油价格上限，运送非法原油。

最重要的是，俄罗斯从西方的胆怯中受益。美国及其盟友试图限制普京获得的石油价格。但他们并没有真正尝试将其从全球市场中移除，通过积极制裁其买家，以免扰乱与印度等摇摆国家的关系，并造成广泛的经济动荡。

海运原油

俄罗斯的海运原油运输（2022-2024）

来源：彭博社监测的船舶追踪数据

台湾危机的影响值得深思。也许，正如一些美国分析师所希望的那样，制裁的 突袭 将使中国屈服。或者，美国和中国之间更大的相互依赖将使得在不造成可怕附带损害的情况下攻击北京变得过于困难。而且，乌克兰战争的一个关键教训无疑是，扼杀一个大国并不容易——尤其是当那个国家正在为攻击做准备时。

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第八个教训是，美国的战术正在激励隔离和模仿。美国的对手，主要是中国，正在努力保护自己免受经济压力，同时发展自己的经济武器。

北京正在 囤积 燃料、食品和其他在危机中可能被切断的商品。它正在建立一个支付系统，以绕过西方主导的SWIFT，并且 努力 实现技术自给自足，以减轻美国的出口管制。同时，专制四国——中国、俄罗斯、伊朗和北朝鲜——正在 发展 地理保护的贸易路线，以促进一个超越美国愤怒的欧亚经济集团。

中国不仅仅是在防守。近年来，北京限制了与韩国、澳大利亚、立陶宛及其他不服从的民主国家的贸易和旅游。它宣布了（主要是象征性的）对关键矿物出口的限制。现在，中国正在组建一个更大的出口管制、资产冻结、金融限制的工具箱，以及许多与华盛顿使用的相同措施，以便能够威慑外国制裁的使用或对其敌人采取主动。

中国的工具箱仍然无法与美国相提并论：这也是北京未能对拜登的科技打压做出过强反应的一个关键原因。但中国正在为未来做准备，因为它不希望经济战争成为单行道。

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当然，坏行为者并不是唯一担心美国制裁影响的人。友好的国家也担心美国有一天可能会将同样的工具对准他们。因此，第九个教训是，过度使用的危险是真实存在的，即使损害仍然主要是假设性的。

例如，印度可能是西方对俄罗斯制裁的最大受益者，这使其能够以优惠价格购买普京的石油。但与此同时，正如法里德·扎卡里亚所报道的，它希望确保美国“永远不能对印度做它刚刚对俄罗斯所做的事情。”

这是一个普遍的情绪。随着美国制裁的激增，越来越多的国家正在寻求限制其脆弱性。上个月的金砖国家峰会充满了关于“去美元化”的讨论。在特朗普执政期间，甚至连欧洲的亲密盟友也尝试了旨在规避美国影响的替代金融机制。

多样化的障碍很高，因为美元在全球金融中仍然无处不在。去美元化仍然更多是一种口号而非现实。但美国越是积极地使用制裁，就越有可能削弱这些制裁的优势，并疏远那些使其如此强大的盟友。

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考虑到最后一个教训，这一点值得铭记：经济战争的新纪元才刚刚开始。

美国和中国正在进行一场猫鼠游戏，北京试图规避一系列制裁，导致美国进行调整并收紧制裁。而华盛顿已对北京采取行动，针对最先进的芯片，另一个战斗——确保中国不会主导广泛使用的“传统芯片”的生产——现在迫在眉睫。

此外，一整套新技术——芯片、量子计算、人工智能、先进机器人、合成生物学——将塑造全球经济。这些领域的霸权竞争现在正在展开。尽管拜登团队宣称正在追求“围小院，高围栏”的战略以保护美国的技术优势，但这个院子却不断变得更大。

下任总统实际上肯定会使用拜登所使用的相同武器。如果唐纳德·特朗普当选，美国将拥有一位经济上好斗的总统——如果他的第一任期可以作为参考——他将会在追求美国利益的过程中向盟友和敌人施压。如果卡马拉·哈里斯胜出，她可能会继续采用她从拜登那里继承的更具针对性和多边的方法。即便如此，随着美俄紧张局势持续高涨以及美中关系恶化，她可能会扩大这些经济工具的使用，因为互动的点变成了脆弱性的载体。

今天，经济国家craft正处于全球权力和影响力斗争的核心。这一点不会改变，无论即将到来的选举结果如何。

布兰兹还是美国企业研究所的高级研究员，《危险区：与中国即将发生的冲突》的合著者，以及国务院外交事务政策委员会的成员。他是宏观咨询公司的高级顾问。

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