特朗普可能的回归促使秘密谈判以绕过他在气候问题上的立场 - 彭博社

前美国总统唐纳德·特朗普在2024年10月22日北卡罗来纳州格林斯伯勒的一次竞选活动中。

摄影师：康奈尔·沃森/彭博社唐纳德·特朗普已经明确表示，如果他在白宫赢得第二个任期，他计划再次领导美国退出全球气候外交，誓言再次放弃他称之为“极其不公平的《巴黎协定》。

环保人士、政府官员和前外交官们已经在为这种可能性做好准备，并策划如何让全球气候变化合作不受特朗普影响。一系列对话、危机模拟和政治战争游戏遍布全球，参与者形容这些会议是出于最大化气候进展的愿望——即使在一个对立的美国总统下。

“这些讨论是全球领导人从第一次与特朗普的经历中吸取教训的一个例子，”环保组织NRDC行动基金的高级顾问杰克·施密特说。“其他在气候问题上努力的国家不会再被一个代表化石燃料利益行事的政府所伤害。”

美国的撤退——甚至是选后撤退的前景——将引发一系列后果，必然改变年度联合国气候谈判的性质，并以有时不可预测的方式在系统中产生涟漪。世界第二大温室气体排放国的离开可能为滞后国家提供杠杆和政治掩护，以拖延新的气候行动。同时，这也可能为世界最大污染国中国创造一个机会，提升其气候领导地位。

美国气候特使约翰·克里（John Kerry），右侧第二位，去年在迪拜举行的联合国气候大会上与（从左到右）尼日利亚总统博拉·蒂努布（Bola Tinubu）、中国气候特使谢振华（Xie Zhenhua）、COP28主席苏尔坦·阿尔·贾伯（Sultan Al Jaber）和世界银行集团主席阿贾伊·班加（Ajay Banga）同台。摄影师：霍莉·亚当斯（Hollie Adams）/彭博社“这将使中国更加处于中心位置，”世界资源研究所国际气候倡议主任大卫·瓦斯科（David Waskow）表示。美国实际上是在“给其他国家留下更多空间去做更多事情。”

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距离 阿塞拜疆巴库的全球气候峰会还有几天，担忧的利益相关者一直在努力锁定新的气候外交渠道，将美国与其他机构联系起来，但不一定通过华盛顿特区。马里兰州和加利福尼亚州的官员已与中国官员会面，讨论在次国家层面继续气候合作，允许州和地方政府弥补任何不足。一些州代表曾参与 九月份在北京的会议，而美国首席气候谈判代表约翰·波德斯塔（John Podesta） 与他的中国同行进行了谈判。

官员们还准备利用替代团体继续推动行动，这与2017年特朗普总统停止主办 主要经济体领导人讨论能源和气候的既定论坛时采取的策略相似。作为回应，各国启动了一场 独立的年度会议，至今仍在继续。

一些气候谈判代表甚至进行了模拟，以准备应对特朗普可能的回归，并制定出如何影响美国总统选举后六天开始的COP29会议的谈判策略。活动人士上周进行了危机沟通模拟，以确保他们为在线通知所称的“特朗普当选可能带来的现实及其对COP29气候谈判的影响”做好准备。

这些准备旨在帮助避免2016年谈判代表所遭遇的震惊，当时特朗普当选的消息传到了摩洛哥正在进行的联合国气候谈判中。一位COP观察员回忆道，许多参与者对特朗普的胜利感到措手不及。观察员表示，没有人想再次处于那种情况，因此一些峰会参与者一直在演练各种情景，并做好准备，以防历史重演。

在他的第一任期内，特朗普承诺要 对匹兹堡负责，而不是对巴黎负责。这就是他解释他决定开始让美国脱离近200个国家通过的全球气候协定的原因。当时，他没有完全放弃1992年《联合国气候变化框架公约》，该条约设定了稳定大气中温室气体浓度的目标，并要求成员国提供每年温室气体排放的清单。

但是一些保守派正在推动这一想法，如果特朗普下周赢得选举的话。 2025项目由传统基金会和其他团体制定的政策蓝图特别支持这一策略，鼓励下一个保守派政府在辩称“这种经常被违反的条约削弱了美国经济而没有任何补偿的社会利益”后，退出联合国气候变化框架公约和巴黎协定。

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这种极端方法的倡导者们还起草了可以纳入行政命令的语言，以启动这一变化，根据熟悉此事的人士的说法，他们要求匿名描述这一工作。虽然游说者为赢得白宫的支持而代笔政策是常见做法，但特朗普的竞选活动并未承诺采取这一行动，并且 已否认2025项目。竞选代表没有回应评论请求。尽管如此，这些草案突显了这一努力的严肃性。

对于美国总统来说，退出巴黎协定相对容易，因为该协定被视为依赖现有美国法定权力的行政协议，而不是新条约。美国谈判代表在2015年巴黎气候会议上甚至努力确保文件提到某些“应该”——而不是“必须”——采取的行动，以确保不需要参议院投票来给予对该协议的建议和同意。波士顿学院法学院教授、前国务院顾问大卫·威尔斯表示：“巴黎协定可以由总统单方面终止，而不会引发任何宪法问题。”

在2017年，特朗普通过一场 玫瑰园演讲 开启了美国退出进程，随后在两年后向联合国发送了一封 通知信。正式退出于2020年11月4日生效，恰好是在乔·拜登总统赢得美国总统选举的次日。这是一次短暂的退出，因为拜登在1月就职后几个小时内通知了联合国美国的回归。这一次，通知与退出之间的等待期仅为一年。

一名代表正在清洁2015年在巴黎举行的COP21峰会美国展馆内悬挂的发光地球仪。摄影师：克里斯·拉特克利夫/彭博社保守派认为另一次撤回是必要的。“这件事对美国经济来说是一个巨大的负担，”美国土地委员会倡导组织主席、长期质疑人类对气候变化贡献的科学共识的迈伦·埃贝尔说。通过参与，美国也为一个“多数国家未能达到其目标”的机构提供了可信度，”他说。

退出国际秩序将有效地解除美国的两个最大气候义务。美国将不再需要承担“国家自主贡献”的责任，即巴黎签署国承诺减少排放目标的行动计划。下一轮的国家自主贡献（NDCs），针对2035年的目标，将在明年初到期。美国还将摆脱目前为发展中国家筹集数十亿美元以应对气候变化的责任。这一前景可能使谈判者更难在COP29上达成新的气候融资承诺，这是他们面临的关键任务。

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但退出基础的联合国框架公约可能并不那么简单。耶鲁法学院教授哈罗德·科赫（Harold Koh）表示，如果一位总统采取“更激进的步骤退出联合国气候变化框架公约（UNFCCC），那么他们一旦这样做，就会被诉诸法律，并且会持续几年。”毕竟，宪法对此问题保持沉默：“它说总统应当缔结条约，但并没有说明在任何情况下谁应当破坏条约，”科赫说。

联合国气候变化框架公约的退出之所以获得关注，部分原因是特朗普的盟友们相信其可能产生的长期后果。他们认为，美国要再次成为该公约的缔约方，参议院必须给予建议和同意以进行批准。虽然参议院在1992年时一致通过了这一点，但激烈的政治斗争和参议院的微弱分裂表明，今天要做到这一点将更加困难。（另一方面，其他法律专家认为，未来的总统可以在没有参议院批准的情况下简单地重新加入该协议。）

另一个美国的退出不可避免地会改变气候谈判的形态。但资深谈判者表示，这并不会结束谈判。美国仍然可以作为观察员参与这一进程——而不是作为缔约方。例如，美国政府官员一直参与在哥伦比亚进行的联合国生物多样性谈判，尽管美国尚未成为基础公约的签署国。来自美国立法者、州长和市长的次国家领导人也可以利用观察员角色在年度气候谈判中推动行动。

与会者在COP28的绿色区域内走动。摄影师：安妮·萨卡布/彭博社最终，行动的步伐和规模将会放缓，因为“美国在推动雄心方面的角色”，预测说，乔纳森·珀辛，资深美国气候谈判代表，现在是威廉和弗洛拉·休利特基金会的环境项目主任。

但很少 — 如果有的话 — 国家可能会跟随美国的脚步，珀辛说。在特朗普2017年的声明之后，其他国家并没有效仿，尽管当时新的巴黎协定处于更加不稳定的状态。

“特朗普政府推动了一场运动，声称‘你们应该加入我们，因为这不是一个有效的协议’，”珀辛说。“而世界其他地方则说，‘实际上，我们在这里很好，非常感谢。’”