《华尔街日报》：一项“初衷良好”的税收抵免如何演变成巨大混乱

华盛顿——斯蒂芬妮·墨菲急需一个方案。立刻就要。

2020年初，这位民主党女国会议员意识到新冠疫情正对她所在的佛罗里达州奥兰多选区造成灾难性经济威胁。到3月中旬，迪士尼和环球影城度假区相继关闭。墨菲和她的团队紧急寻找帮助工人和企业、防止旅游业大规模失业的对策。他们借鉴了2005年卡特里娜飓风后灾区实施的一项政策。

最终成果是：员工留任税收抵免（ERC），这项全国性新激励措施旨在鼓励企业和非营利组织保留员工薪资。

这项最初设计为向困境企业提供550亿美元临时救助的税收抵免，如今已耗费政府近四倍资金——且仍在持续增加。这是2023年联邦财政收入未达预期的主要原因。在国会扩大适用范围后，随着帮助雇主申领抵免的顾问行业突然兴起，ERC引发了一波欺诈浪潮，美国国税局至今仍在竭力遏制。

在ERC实施近四年后审视，这堪称善意初衷与意外后果的经典案例。国会通过税收体系在危机中快速提供援助——而该体系也打开了巨大问题的潘多拉魔盒。

众议员斯蒂芬妮·墨菲及其团队在2020年初率先提出了员工留任税收抵免的构想。图片来源：凯文·迪奇/盖蒂图片社ERC的起草者和支持者表示，该政策最初为国家提供了有效帮助，通过救济措施使小企业和非营利组织得以生存并减少裁员。但问题隐患从一开始就存在。

宽松的立法措辞导致申请激增，部分由收取服务费协助雇主申请的机构推波助澜。在雇主和立法者的施压下，美国国税局优先考虑资金快速拨付，直到发现普遍欺诈行为后才暂停发放。而将这项抵免视为经济寒冬救命稻草的雇主们，未来16个月内仍可继续申请。在其他新冠疫情救济计划早已终止后，ERC仍在持续**。**

“在欺诈者和投机者介入之前，在国税局尚不具备足够监管能力时，这项政策确实发挥了预期作用，“2022年未寻求连任的墨菲表示。

美国国税局称已尽力确保雇主合规。“这个初衷良好的计划曾拯救众多企业，但后来被激进的营销推广所破坏，迫使我们调整了执行方式。”

仓促立法

当经济陷入衰退时，墨菲在紧急立法期间向众议院民主党同僚推销ERC提案。随着办公场所和学校关闭、新冠病例激增，国会工作人员和政府官员组成的小型团队于2020年3月仓促起草了《关怀法案》，前官员透露当时担心经济崩溃且立法者无法集中议事。

除员工保留税收抵免外，该法案还批准向家庭直接发放款项；针对小型企业的薪资保护计划（PPP）；以及每周增加600美元的联邦失业救济金。员工保留税收抵免并非事后补充条款，但也并非为保护经济免受特殊威胁而设计的主要计划。

墨菲的提议被纳入了时任众议院议长南希·佩洛西（加利福尼亚州民主党人）支持的议案中。参议院共和党版本未包含员工保留税收抵免，但在民主党与特朗普政府官员谈判后，该税收抵免被写入法律。最初，雇主不能同时享受员工保留税收抵免和薪资保护计划贷款。

2020年，特朗普总统参加了授权薪资保护计划法案的签署仪式。图片来源：Pool/Getty Images### 模糊措辞打开闸门

如果雇主在疫情期间业务受损时仍支付员工工资，便可申请该税收抵免。雇主无需缴纳用于社会保障和医疗保险的税款，而是可以保留相当于税收抵免额度的资金。如果雇主在缴纳税款后发现自己符合员工保留税收抵免的资格，可通过修改纳税申报表向美国国税局申请退税。

立法者在2020年和2021年对该计划相当满意，因此延长了截止日期，提高了每位员工的最大抵免额度，并允许薪资保护计划受助人在两项福利覆盖不同支出的前提下申请员工保留税收抵免。

但起草《关怀法案》的立法者及工作人员做出的决策，导致如今被美国国税局称为"不符合条件"的申请如潮水般涌来。

最关键的问题在于：法案规定企业只需证明收入骤减，或遵守了要求全面或部分停业的政府命令，即可获得税收抵免资格。

曾参与协商制定员工留任税收抵免政策的美国财政部前高级税务官员戴夫·考特表示，立法者不希望仅以收入作为唯一标准，这对勉强未达标的企业显得过于严苛。

“当时需要更灵活的评判标准，但在疫情迷雾中试图量化这个标准，我们认为如同缘木求鱼。“他解释道。

疫情初期政府停业令极为严格，但随着严厉限制解除，国会始终未明确界定何种政府指令可被视为业务暂停令。

国税局指出，部分雇主声称通风要求、保持社交距离等健康指南已对企业运营造成重大干扰，因而符合抵免条件。该机构对此不予认可。

法庭记录显示，国税局驳回了南加州急诊医疗公司的抵免申请，认定其既未证明客容量限制对运营产生实质性影响，又指出其关闭某营业点是因市场需求而非政府命令。这家紧急护理中心连锁企业正在联邦法院提起诉讼，主张国税局应出台正式规章阐明抵免规则。本案尚待审理，税务专家预计类似诉讼将接踵而至。

快速行动的压力

国会向国税局传达的早期信息是：迅速行动。数月来，立法者向国税局抱怨积压问题。国税局未以电子方式接收相关表格，导致数十万份纸质申报堆积如山。

为追求速度，国税局决定不提出正式法规来明确立法者留下的模糊关键术语，如部分业务暂停。相反，政府发布了更多非正式指南——例如常见问题解答列表——这些指南不会得到联邦法官的过多尊重，他们将阅读法规并裁决国税局与雇主之间的争议。

“世界变化太快，来不及做这些，”考特谈到不发布正式法规的决定时说，国税局认为这是一个临时项目。

在申请员工保留税收抵免（ERC）时，雇主无需提供影响业务的政府命令的详细信息，也无需解释他们申请的金额。这是许多税收减免的标准做法，包括一些慈善捐款，纳税人必须保留记录以备审计，但无需提交。但国税局工作人员几乎没有信息来直接拒绝申请，除了明显的缺陷，如与过去税务申报的差异。

国税局表示，对于其他项目，如刺激付款，他们有足够的信息来准确发放资金。

疫情期间，许多政府员工远程工作，国税局匆忙支付了现在认为不应得的退款。

“国会和国税局在当时极其困难的情况下已竭尽全力，“2022年11月卸任的美国国税局局长查尔斯·雷蒂格表示。

考特事后反思道，国税局本应更早放缓资金发放速度。“你永远无法精准把握转折点，“他说，“谁知道临界点在哪里？”

申请潮持续不断

这项税收抵免政策的设计初衷是实现资金快速拨付，本不该出现堆积如山的纸质申报表。

但当国会通过税收系统发放福利时，就不得不遵循税收制度的规定：纳税人拥有三年期限修改申报表。雇主申请2020年度员工留任抵税的截止日期为2024年4月中旬，2021年度的申请期限则延长至2025年4月中旬。

追溯性申请的窗口期在2022年末至2023年初催生了一个新兴产业。一批激进的推广机构——通过明星代言的电视广告、短信和陌生电话开展营销——承诺帮助企业申请退税，通常收取抵免金额20%以上的服务费。

“当初没人能预料到会有营销机构推波助澜，名人站台宣传这些情况，“全美独立企业联盟前说客凯文·库尔曼坦言。

由于国会扩大了税收抵免的适用范围，员工留任抵税服务机构向雇主宣称政策已发生变化，而他们的会计师未能及时掌握。该计划没有设置总额上限。“政策本意就是慷慨解囊，“达维律师事务所律师埃文·米格代尔表示，其代理的多家企业专门协助雇主申请包括员工留任抵税在内的各类税收抵免。

美国国税局在9月份表示，已收到360万份员工留任税收抵免（ERC）申请，约占过去90天内申请总量的15%。该机构指出，新申请中有相当大比例来自不符合资格的雇主，其中许多是受推广公司鼓动提交的。

咨询公司Stenson Tamaddon的埃里克·斯滕森表示，企业在疫情后复苏阶段亟需援助，该公司曾帮助雇主申请这项税收抵免。“这是税收政策面向市场实施方式的根本性转变，但我认为这未必是坏事。“他说道。

参与起草ERC政策的众议院民主党助理和参议院共和党助理均表示，后悔未设定更早的税表修正截止日期。

清理行动

解决这一乱局并非易事。

美国国税局已启动数千项审计和数百项刑事调查，该机构表示正重新聚焦于欺诈和错误申报问题。目前正在追查夸大申请的雇主、推广者，以及被国税局认定虚构企业骗取抵免的个人。

该机构正在推动更多表格电子化，并冻结新税收抵免申请的退税，同时审查积压申请。去年12月，国税局驳回了2万份ERC退税申请。

国税局允许雇主撤回待审申请，目前已撤回的申请金额达1亿美元。该机构近期启动新计划，允许雇主退还已收到但后悔申请的抵免款项。

部分雇主正在追讨他们认为应得的款项。新成立的"保护美国就业联盟"正敦促美国国税局恢复相关补贴发放。

“这是对雇主作出的承诺，“联盟官员、国家自动售货协会政府事务主管罗伯特·杰克逊表示，“这项承诺理应兑现。”

露丝·西蒙对本文亦有贡献。

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本文发表于2023年12月26日印刷版，标题为《疫情税收优惠演变成巨大混乱》