如何避免总统继任的噩梦 - 《华尔街日报》

凯文·麦卡锡被罢免众议院议长一职后，众议院陷入数周混乱。若非20年前通过的一项鲜为人知的规则让众议员帕特里克·麦克亨利临时担任议长，局面可能更加失控。但该规则存在缺陷，仅赋予临时议长象征性职能。这反映出美国政府更广泛的继任规划缺失问题，白宫亦未能幸免。当前美国总统职位延续机制存在重大漏洞，可能在国家紧急状态下引发政治动荡。解决这些问题无需修宪，国会通过新立法即可实现。

根据1947年《总统继任法案》，若美国总统和副总统同时身故、丧失履职能力或离任，众议院议长是继任第一顺位，其后为参议院临时议长，再按内阁部长顺序（始于国务卿）递补。但深入分析该方案会发现潜在风险。

现行制度存在多重缺陷，其中四点尤为突出。首要问题是立法者被纳入总统继任序列——当某党议长继任对立党派总统时，可能引发政治危机。共和党籍议长迈克·约翰逊可能接替民主党总统乔·拜登，由此产生的合法性争议与舆论风暴可想而知。学界对立法者继任总统的合宪性也长期存在分歧。除涉及当选总统与当选副总统的特殊情形（宪法依据不同）外，应将立法者移出继任序列，改由内阁部长递补，这既能消除权力分立的宪法争议，又可确保白宫执政党延续性。

第二个问题是，现行法律允许在短时间内由多位继任者担任代理总统。如果内阁部长成为代理总统，而国会议员最初未接管行政部门，法律则允许众议院议长或参议院临时议长取代代理总统。这一条款应被彻底废除。

第三个风险在于，目前没有法律程序来确定总统和副总统何时丧失履职能力，或他们康复后如何恢复权力与职责。若两位最高领导人同时无法履职，美国必须制定行动计划。国会应参照第25条修正案（该修正案仅规范总统单独丧失能力的情况）通过一项法规，允许指定的总统继任者（理想情况下是下一位符合资格的内阁部长）与其他部长共同判定总统和副总统是否均无法履行职责。继任者与内阁随后需将声明提交国会。总统和副总统可通过类似第25条修正案规定的程序恢复职权。

最后，现行法律下，美国缺乏处理副总统丧失能力而总统健康在任情况的程序。这种情形存在双重风险：既阻碍了第25条修正案中副总统发挥关键作用的总统失能处置机制，也意味着若总统去世或突然离职，丧失能力的副总统将直接成为失能总统。国会应参照第25条修正案建立新程序，用于判定副总统何时不适合履职，并指定人员代行与继任及失能相关的职责。

9/11事件后，美国企业研究所与布鲁金斯学会联合成立了跨党派政府延续委员会，研究危机期间维护政治制度的政策方案。2021年新冠疫情后，美国企业研究所组建了后续委员会。两个委员会均指出当前继任方案的缺陷。尽管警告不断，行政和立法部门对修正存在缺陷的总统继任法规始终缺乏兴趣。

恐怖袭击、疫情及针对民选官员日益增长的威胁表明，曾经难以想象的危机已成现实。总统继任程序改革应是超越党派的议题。拜登政府可通过展现不惧职位空缺或暂时失能的态度，化解对总统年龄的质疑。共和党人则能以支持立法将众议院议长移出常规继任序列，展现政治家风范。

完善漏洞百出的总统继任制度，既能守护美国免遭最坏情况冲击，又能在最需要团结的时刻提供难得的跨党派合作契机。

博德维奇女士曾任参议员舒默幕僚及参议院规则委员会行政主任，布朗奈尔先生曾任参议员麦康奈尔副幕僚长，二人均为第二届政府延续委员会成员。

4月20日，华盛顿白宫椭圆形办公室内的坚毅桌。图片来源：奥利弗·孔特雷拉斯/彭博新闻社本文刊登于2023年10月28日印刷版，标题为《如何避免总统继任噩梦》。