如何改革第702条款——以及如何避免错误 - 《华尔街日报》

《外国情报监视法》(FISA)第702条款是美国最具价值的情报工具之一。它允许美国政府针对境外非美国公民实施定向监控。作为隐私与公民自由监督委员会五名成员中的两位共和党委员，我们坚决反对民主党同僚周四发布的关于702条款项目的报告。若其建议被采纳，将严重损害该项目的国家安全价值及美国公民的隐私权。

报告特别建议对初步调查步骤持续要求法庭批准，这将扼杀政府侦测和挫败已在美国本土活动的敌对行为者的能力，同时实质上强制增加对美国公民的调查。我们已另行发表声明阐明立场。

2008年，国会以压倒性两党支持通过第702条款，旨在修订过时法律。随着境外敌对势力日益使用美国企业提供的电子邮件服务，政府此前需要基于合理怀疑逐一向美国法院申请命令来收集外国情报——即使目标通讯是外国恐怖分子之间的往来。第702条款通过授权在FISA法院监督下开展监控，成功填补了这一情报缺口。

该条款仅针对海外外国人。只有当美国公民与外国监控对象联系时，才允许附带收集其通讯信息。通过该项目获取的情报帮助政府发现并挫败了针对美国及其盟友的恐怖袭击图谋，遏制了芬太尼贩运，并反击了中国、俄罗斯、伊朗等对手的敌对行动。美国政府还借此协助企业及关键基础设施运营商识别应对网络威胁和商业间谍活动，包括知识产权窃取。

即便在我们委员会成员之间，也无人对第702条款计划的合法性及其对美国人民安全与安全的关键性提出严肃异议。国会若决定不再授权该计划，可能是我们这个时代最严重的情报失误之一。但委员会多数成员设想的严重受限版本也好不到哪里去。

重大改革势在必行。联邦调查局某些人近期的行为已无可非议地削弱了公众对情报机构的信任。FBI人员屡屡突破内部规定，在缺乏合理依据的情况下搜查美国政客、竞选捐款人和政治抗议者的信息。更令人不安的是滥用职权导致对特朗普总统及其关联人士展开那场丑闻般的国家安全调查。该案监控依据的是《外国情报监视法》第一章的法庭命令，而非第702条款。但这些事件暴露出FBI组织架构的严重缺陷及对关键程序的无视。

我们呼吁对FBI进行自上而下的彻底改革：首先将FBI获取702条款数据的权限限制写入法典，确保对美国公民的查询具有正当理由，并在FBI内部设立独立办公室专门监督隐私与公民自由合规。

我们还建议对整个情报界实施改革，防止该计划被武器化或滥用于政治等不当目的。具体而言，国会应有权定期审查敏感查询——包括涉及公职人员、政治候选人、新闻媒体成员及其他受第一修正案保护活动参与者的查询。情报界应采用更严格政策规范美国公民身份识别的申请。国会还应将702条款相关泄密行为定为刑事犯罪。

最后，我们深感忧虑的是，在当前《第702条款》法定框架下，政府可能掌握但依法无法审查某些信息——这些信息显示进入美国的外国人或申请美国政府安全许可的人员对国家安全构成威胁。

我们委员会的同事忽视了这些严重关切中的许多问题。他们也没有区分政府在保护隐私和公民自由方面已取得显著成效的领域与仍需改进的领域。现有证据表明，《第702条款》项目下并未发生不当收集美国公民通讯的情况。根据最新解密的非机密数据，美国国家安全局的监控目标合规率达99.85%，联邦调查局更是达到99.99%。这意味着政府既非故意也非过失地通过第702条款对美国公民实施监控。

政府机构——尤其是联邦调查局——可以改进其对合法收集数据的查询方式。但FBI仅能访问约3.2%的第702条款收集信息总量。其中涉及美国公民的查询结果中，仅有不到2%的案件会被FBI人员查看内容。若FBI企图构建监控工具来监视美国人，第702条款会是个极其低效的选择。

然而，那些确实返回内容的美国公民查询往往最为关键。正是这些查询帮助政府识别潜在袭击的受害者和共谋者。我们的同事要求情报分析人员在查看外国目标与美国公民通讯的查询结果前，必须获得法院预先批准。这项建议——未附加任何更高概率犯罪的法律要求——将导致数天乃至数周的官僚程序延误，且无任何证据表明能增强美国人的隐私保护。

这样的政策变动可能会更具侵入性，因为它将迫使政府在查看初步查询结果之前，就对相关美国人进行全面调查。这实际上会破坏该项目的这一部分功能，使政府无法将海外阴谋与国内行动者联系起来，违背了从9·11事件中吸取的关键教训之一。

我们建议采取一种前进路径，既能加强对隐私和公民自由的保护，防止《第702条款》项目被潜在滥用，又不会削弱其对国家安全的价值。我们敦促国会在考虑这些目标的基础上重新授权《第702条款》。

迪津诺先生是美国国家保险犯罪局高级副总裁兼总法律顾问。威廉姆斯女士是乔治华盛顿大学法学讲师，2017-2020年曾任法律政策办公室助理司法部长。他们是美国隐私和公民自由监督委员会的成员。

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