拜登如何正确执行反垄断法 - 《华尔街日报》

拜登总统正确地重新强调了并购执法的必要性，但其反垄断执法团队在联邦法院的诉讼记录却表现疲软。修订后的并购指南可能有助于扭转这一局面，推进拜登关于加强竞争执法的目标。然而上周发布的草案却拘泥于过时的法律先例，并预设大型成功企业的增长具有负面效应。监管机构应修改草案，更注重与判例法及保护消费者和劳动者目标相一致的经济分析。

并购执法需要权衡利弊。并购可能赋予企业抬高价格、压榨员工和抑制创新的能力，但也可能通过汰换低效管理者、发挥规模经济和范围经济效应来降低价格、惠及员工并加速创新。并购能通过确保小型竞争者生存空间，或帮助成功企业将竞争活力注入相关市场来促进竞争。

反垄断法的发展正是通过基于事实的经济分析来平衡这些矛盾因素。1968年以来司法部和联邦贸易委员会发布的指南始终是该进程的基石。执法重点虽集中在竞争对手间的横向并购，但监管机构也曾叫停供应商与客户间的纵向并购。

并购指南并非强制性法规，也从不试图成为法律摘要或提供判例法解释，而是阐述司法部和FTC分析并购时采用的广受认可的经济原则。正因如此，这些指南赢得了跨党派的广泛尊重。令人惊叹的是，过去至少25年里，当监管机构在法庭上质疑并购案时，并购企业自身都认可指南阐述的分析框架。

新发布的并购指南草案与以往版本截然不同，其将监管机构对判例法的解读凌驾于广受认可的经济原则之上。这些指南长期以来帮助法院运用经济原理来评估政府对并购交易的质疑，它们本不应沦为充满争议的法律简报，更不该成为政治博弈的工具。

监管机构声称现行指南已过时，需更新以反映现代经济特征。然而草案大量援引备受争议的最高法院判例——布朗鞋业诉美国案（1962年）。

草案中许多具体条款是在2010年《横向并购指南》基础上的完善。例如我们认同"并购不应消除企业间实质性竞争"的原则——尽管担忧法院可能持不同见解。关于多边平台并购的讨论体现了经济学思维的最新进展，对潜在竞争者消除问题的处理也极具时效性，尤其对制药和科技行业具有重要价值。

遗憾的是，草案其他部分缺乏充分的经济学依据。其中对纵向并购的结构性推定既无理论支撑也缺实证支持。关于收购竞争对手可能使用的产品或服务的条款，包含了对交易方承诺处理方式的法律臆测，正如近期法院驳回联邦贸易委员会阻止微软收购动视暴雪的裁决所揭示的那样。

同样，新指南规定“合并不应巩固或扩大主导地位”，其中“主导地位”指的是市场份额至少达到30%。按照我们的解读，许多非横向交易若使收购公司效率提升，从而在相邻市场中获得更大份额或更有效竞争，即使对消费者和工人有利，也可能被视为非法。若此非政策本意，则需进行修订。

我们欣慰地看到反垄断监管机构在审查合并案时仍会考虑效率因素，尤其是考虑到联邦贸易委员会主席莉娜·汗曾表示效率和促进竞争效应不能“挽救本属非法的交易”。但草案中声称——即使对消费者和工人有利，若合并助长横向集中或纵向整合趋势，其效率将不予认可——这一观点令人不安。试想若监管者在1910年代对汽车行业实施此类规则会如何。

“反竞争合并既会伤害民众，也会推高成本，”拜登总统在7月19日发布草案时表示。防止公众利益受损应成为监管者修订合并政策时的北极星。他们应减少对“合并有害”的固有认知，减少对陈旧判例的依赖，转而关注合并如何影响民众经济生活。但即便最完善的指南也无法单方面恢复合理的合并监管，这需要国会提供更多资金支持，以及司法系统更倾向于加强执法而非迷恋自由放任的反垄断理论。

弗曼先生是哈佛大学经济政策实践教授，2013-17年担任白宫经济顾问委员会主席。夏皮罗先生是加州大学伯克利分校经济学教授，曾任经济顾问委员会成员。他于2009-11年担任司法部反垄断局经济事务副助理检察长，并领导起草了2010年最新版横向并购指南。

图片来源：查德·克劳本文刊登于2023年7月28日印刷版，原标题为《拜登政府如何正确实施反垄断》。