为何SVB金融集团在破产法庭上轻松过关——《华尔街日报》

如果银行控股公司不能成为力量源泉，那它存在的意义何在？

让大型银行承担硅谷银行风险管理不善造成的160亿美元损失——正如联邦存款保险公司计划采取的做法——是一回事。但当SVB金融集团（该银行的控股公司）的无担保债权人和股东带着本应用于救助银行或减少FDIC损失的资金全身而退时，却要求这些大银行支付如此巨额款项，就是另一回事了。

然而这很可能成为硅谷银行倒闭事件的结局，该案正在曼哈顿破产法院进行清算。虽然我们可以预见FDIC与破产控股公司之间的纠纷将达成和解，但SVB金融的对冲基金债权人和股东预计将通过第11章重组获得该机构大部分资产。这些资产包括约20亿美元现金、风险投资子公司管理的逾90亿美元资产（截至2022年12月）、投资银行业务近期出售获得的1亿美元，以及据报告近110亿美元的净营业亏损递延税款资产。

根据联邦法律，银行控股公司理应成为其子银行的"财务实力后盾"。这意味着当银行遭遇"财务困境"时，控股公司必须具备援助能力。控股公司通常拥有充足的援助能力，特别是在其还拥有其他金融业务的情况下。

SVB金融本属于"实力非常雄厚"的类别，却未向濒临崩溃的子公司提供任何现金援助。公开记录中没有任何迹象表明监管机构曾正式要求其向银行注资。相反，该公司紧握储备金，还在公开市场发起了一项不明智的等额融资计划，此举反而凸显了即将到来的危机，加速了银行的崩溃。

这一切是如何发生的？答案可追溯至被称为"力量源泉"原则的悠久历史。该原则源于1956年《银行控股公司法》，该法案要求联邦储备委员会理事会在审批公司成为银行控股公司时，必须考量其财务与管理资源。在联邦储备系统理事会诉第一林肯伍德案（1978年）中，最高法院将此条款解释为：若理事会认定某公司"无法成为其附属银行的充分财务与管理力量来源"，则可拒绝其控股公司申请。

1984年，美联储修订了针对银行控股公司的"Y条例"，明确规定银行控股公司必须作为"财务与管理力量源泉"，且"不得以不安全或不稳健的方式运营"。理事会在1987年的政策声明中进一步强调，控股公司"应随时准备动用可用资源，在财务紧张时期为附属银行提供充足资本"，未能履行将被视为"不安全和不稳健"。尽管美联储认为其政策具有约束力，但后续诉讼使情况复杂化，未对监管机构权限边界提供明确指引。

美联储可在多大程度上命令控股公司向陷入困境的子公司注资？2010年《多德-弗兰克法案》试图解答这个问题，规定联邦监管机构"应要求银行控股公司…作为其子公司的财务力量源泉"。法律进一步明确"财务力量源泉"是指控股公司"在财务困境时"向子公司"提供财务支持"的能力。

换言之，国会明确授权美联储要求SVB金融集团从其充裕资源中拨出部分资金注入子公司以阻止其倒闭。但这一授权从未被执行。原因何在？

2010年7月21日奥巴马总统签署《多德-弗兰克法案》时，法律规定联邦银行监管机构需在一年内制定最终规则，明确如何评估控股公司的"财务实力"。然而十余年来，美联储、联邦存款保险公司和货币监理署不仅无视这一期限，更未提出或采纳具体监管条例。由于缺乏明确指引，关于控股公司对子公司的义务范围及触发机制等关键问题始终悬而未决。

这种模糊性最终酿成灾难。从公开证词可知，在SVB倒闭前数月，美联储本可依据现行监管权限对SVB及其金融集团采取强制措施。即便没有新规，理论上仍可针对其合规与风控失效下达禁止令，要求母公司向银行注资。虽然控股公司可能对此提出异议，但美联储的不作为实际上为其提供了逃避责任的便利。

监管机构在处理SVB金融集团事务时还犯了另一个低级错误。《破产法》规定破产的银行控股公司必须履行与联邦监管机构关于维持子公司资本水平的"承诺"。债务人必须立即补足资本缺口——否则案件将从第11章（重组）转入第7章（清算），届时监管机构对资本支持的求偿权将优先于控股公司债权人及股东。

但《破产法》并未界定何为"承诺"，法院通常认为必须在银行倒闭前存在书面协议或其他正式执法行动，才能认定任何承诺。由于监管机构从未对硅谷银行或其控股公司实施以资本为核心的执法措施，任何法院都不太可能支持联邦存款保险公司(FDIC)关于从硅谷银行金融集团接管资产中追偿未支付资本支持的主张。这意味着尽管《多德-弗兰克法案》的立法本意是要使资本实力承诺具有约束力，但在破产程序中FDIC对控股公司资产并不享有优先索赔权。

这些监管失误的受害者是无数银行股东和客户，他们将被迫支付数十亿美元不必要的资金来充实FDIC的存款保险基金。《多德-弗兰克法案》出台十三年后，监管机构早该制定资本实力监管规定——不是以美联储似乎准备采取的蜗牛速度，而是要立即行动。现在明确规则将预防未来更多可避免的灾难。

贝克先生是哥伦比亚大学里奇曼商业、法律与公共政策研究中心高级研究员。

3月13日，加州圣克拉拉市硅谷银行总部图片来源：本杰明·范乔伊/美联社刊发于2023年7月26日印刷版，标题为《为何硅谷银行金融集团在破产法庭轻松过关》