拜登经济学及其矛盾——《华尔街日报》

杰克·沙利文，总统乔·拜登的国家安全顾问，通常专注于来自国外的威胁，如俄罗斯入侵乌克兰或中国对台湾的图谋。然而，在四月份布鲁金斯学会的一次演讲中，他将矛头指向了他认为来自内部的威胁，这一观念在华盛顿精英中盛行已久：“市场总是能高效且富有成效地配置资本。”

沙利文所针对的是政策界一些人称之为新自由主义的理念：即共和党和民主党政府数十年来共同推崇的自由贸易和自由放任的经济优先政策。在他看来，这一学说掏空了美国的工业基础，削弱了美国的中产阶级，并使该国在面对气候变化、新冠疫情以及敌对国家对供应链的武器化时处于危险的脆弱境地。沙利文表示，为了解决这些问题，美国需要一种新的方法，即“现代美国工业战略”，在这一战略中，一个更为强势的联邦政府将引导投资、工业和贸易，以支持中产阶级和国家安全。

自2020年大选以来，拜登的团队一直试图为政府的经济政策提出一个统一的理论。沙利文最近的言论之所以与众不同，在于他断言拜登的国内目标和以中国威胁为核心的外交政策构成了一个整体。这是迄今为止我们可以称之为“拜登经济学”的最明确表述。它也揭示了政府政策中的一些盲点和矛盾。

从沙利文多年来的著述及对其与拜登身边人士的采访中，可以提炼出"拜登经济学"的三大支柱。

第一，经济增长质量比数量更重要。沙利文在演讲中表示，旧观念认为"所有增长都是好的增长"。无论来自美国占优势的金融业，还是其他国家领先的半导体制造业都无关紧要。而拜登经济学不仅关注更高的GDP增长，更隐含关注这种增长是否能带来更高的中位数收入、更小的收入差距，以及对国家安全或环境关键领域的更多国内投资。

第二，自由放任已过时，产业政策正当其时。市场配置资本以实现私人投资者的最高回报，但在拜登经济学看来，市场没有考虑气候变化、脆弱的供应链或地缘政治脆弱性等问题。这就是德国危险地依赖俄罗斯天然气，而中国主导许多关键矿物和药物成分供应的原因。

为纠正这些市场失灵，拜登经济学旨在通过监管、补贴等干预手段引导私人资本进入重点领域。沙利文与奥巴马、拜登两届政府同事珍妮弗·哈里斯在2020年《外交政策》杂志撰文指出：“倡导产业政策…曾被视为难堪之举——如今应被视为近乎理所当然。”

第三，贸易政策应优先考虑美国工人而非消费者。新自由主义认为，扩大美企和外资企业的全球市场准入能促进竞争、降低消费者成本并为工人提供更好岗位。但沙利文坚持认为，这种安排对企业比对工人有利得多。

相比之下，在拜登经济学指导下，美国外交政策致力于维护从劳工权益到气候政策乃至税收合规等一系列经济利益，消费者权益与市场竞争并非其首要考量。

现年46岁的沙利文在民主党政策圈资历深厚。他曾在奥巴马政府时期先后为国务卿希拉里·克林顿和副总统拜登提供顾问服务，后于2016年担任希拉里总统竞选团队首席外交政策顾问。他后来撰文称，自己深受1980至1990年代"中间派政治理念"的熏陶。

在与同僚的访谈及对话中，沙利文表示当希拉里险些在民主党初选中败给伯尼·桑德斯发起的激进左翼挑战，最终又输给以精英阶层为攻击目标的民粹主义者唐纳德·特朗普时，他已察觉到这种中间派共识存在问题。

与许多民主党人一样，沙利文随后数年都在思索该党如何失去了工人阶级的支持。他在2018年进步派网络杂志《民主》撰文指出，2007-2009年经济危机"彻底暴露了政府未能保护公民免受市场失控冲击的失败"。

他对自由贸易提出了最严厉的批评，认为两党都盲目推崇自由贸易，既无视工人阶级社区利益，也纵容中国违反规则。当建制派权威人士主张重新加入奥巴马谈判达成、后被特朗普废除的12国《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)时，沙利文会反问他们是否真正了解协议内容。

沙利文对国内问题的诊断，后来与日益强烈的信念相结合，即美国自20世纪90年代起对中国的接触政策正在失败。在习近平领导下的中国不仅没有变得更加开放、自由和市场化，反而变得更加压制，并利用一切可用工具追求技术主导地位。

在沙利文看来，与中国竞争的经济模式显然可以借鉴美国当年应对苏联挑战的方式。他与哈里斯在2020年的文章中写道，冷战时期美国战略的设计者认为"要超越苏联，就必须抛弃大萧条前的自由放任经济哲学"。

战后时期，联邦政府对州际公路等基础设施以及半导体和卫星等技术的投资，既遏制了苏联的威胁，又推动了国内广泛的经济增长和创新。

沙利文承认这种类比并不完美。他在2019年与现任拜登首席亚洲顾问库尔特·坎贝尔合著的《外交事务》文章中写道，中国"在经济上比苏联更强大，在外交上更老练，在意识形态上更灵活"。但他们写道，应对中国的威胁"需要美国像20世纪50年代和60年代那样进行国内动员"。

沙利文发现，他关于经济学的新观点与拜登不谋而合，而拜登的观点与奥巴马政府中的新自由主义者从来就不太合拍。沙利文和布莱恩·迪斯（今年2月前担任白宫国家经济委员会主任）等同事将拜登的成就描述为现代产业战略的组成部分，包括为公共基础设施拨款1万亿美元、为半导体制造和研究拨款530亿美元、以及为电动汽车和可再生能源拨款高达1万亿美元的法律。

他们不认为拜登工业战略的一部分包括对中国半导体技术出口的新限制。沙利文在四月份表示，此类限制仅出于国家安全考虑，遵循“小院高墙”原则：即美国对一小部分技术实施非常严格的限制。“我们只是确保美国和盟友的技术不会被用来对付我们。我们并没有切断贸易。”

2月15日，拜登在马里兰州兰哈姆向国际电气工人兄弟会第26地方分会发表关于经济的讲话。图片来源：MANDEL NGAN/AFP/Getty Images但这些限制显然与拜登经济学的更大目标相辅相成。技术知识向中国转移是美国去工业化的一个因素，而出口限制是美国半导体投资激增的驱动力之一。

沙利文和其他拜登顾问试图让拜登经济学涵盖政府议程的很大一部分，从而展示了拜登经济学的雄心。然而，这样做也凸显了该议程中的许多问题。

例如，基础经济学告诉我们，资本和劳动力是有限的，因此需要以最大化生产力和增长的方式进行分配。经验痛苦地表明，政府在这方面比市场差得多。当然，市场失灵是存在的，比如污染或军事脆弱性，但这些是例外。

拜登经济学认可市场的价值，但认为市场失灵无处不在，从地区、种族和性别不平等，到农村地区缺乏高速互联网和可负担的儿童保育服务等方方面面皆是如此。

当市场失灵被如此宽泛地定义时，政府干预实际上就没有任何限制原则了。事实上，拜登和其他民主党主要人士已经主张对无数与军事或经济安全仅有最微弱联系的产品和行业给予特殊待遇，比如用于基础设施的石膏板和木材。

代表硅谷的进步派议员罗·康纳希望将目前针对半导体的补贴也扩大到铝、钢、纸张、微电子、汽车零部件和气候技术领域。“美国需要有能力在这里制造基本产品。我会走访一个又一个工业城镇，看看我们能做些什么来振兴这些地方，“他在4月份表示。

4月21日，工人们在洛杉矶港安装太阳能电池板，为一个专注于清洁能源的技术中心供电。图片来源：Mario Tama/Getty Images但美国没有能力供应目前进口的所有产品。将工人转移到制造可以更便宜进口的产品上会提高成本，并将稀缺的工人从可能更具生产力的行业中抽走。彼得森国际经济研究所所长亚当·波森在最近的一篇评论中写道，产业政策"不会创造就业机会；它只是将就业机会从一个地方转移到另一个地方”。“至于具备合适技能的闲置工人，“他继续写道，“他们并不真正存在。”

太阳能电池板的生产体现了美国政府难以调和的多重优先事项之间的矛盾。拜登设定了到2030年美国实现100%无碳电力的目标，他坚称这将有助于改善气候并创造高薪的美国就业岗位。长期以来，美国一直对中国进口的太阳能设备征收关税，以应对其补贴和"倾销”（以不公平的低价销售）行为。但美国本土产量仍远不能满足国内需求。因此在公用事业公司和太阳能安装商的强烈要求下，拜登去年6月暂停了对亚洲进口太阳能电池板的关税，此举赢得了环保组织的赞誉，却遭到国内制造商谴责，参议院两党议员甚至投票表决试图阻止该政策。

与太阳能电池板不同，半导体对民用工业和国防都至关重要，即便是许多新自由主义者也支持通过补贴来减少美国对中国、台湾地区和韩国的依赖。但遵循"拜登经济学"对市场失灵的宽泛定义，商务部表示补贴将以受助方满足政府其他多项目标为前提条件：提供儿童保育服务、支付工会标准的工资、雇佣工会工人、避免股票回购或对华投资，并与联邦政府分享利润。将如此多附属目标强加于产业政策，反而削弱了政策效果。

尽管国家安全顾问沙利文坚称内外政策相辅相成，但"拜登经济学"的对外与对内措施实则自相矛盾。政府在寻求与志同道合的伙伴共同对抗中俄的同时，其"买美国货"政策却对这些盟友构成了歧视。

拜登将美国新宣布的电动汽车和电池工厂激增归功于去年的《通胀削减法案》，但其他国家对此表示不满，因为该法案中最慷慨的补贴仅适用于在北美组装的车辆。“美国是我们共享价值观的合作伙伴，但与此同时存在极其严重的保护主义经济政策，“德国财政部长克里斯蒂安·林德纳对一家德国报纸表示。

一些盟友对拜登政府的工业和贸易政策方法感到不满；5月20日，拜登在广岛七国集团峰会上与其他七国集团领导人和嘉宾合影。照片：雅克·维特/法新社/盖蒂图片社随着拜登政府就电池用关键矿物的共同标准与盟友展开谈判，并以允许更多外国电动汽车进入的方式解释该法律，这些抱怨已经平息。但后一举动让一些急于支持国内制造业的国会民主党人感到不安。

与唐纳德·特朗普不同，拜登并不寻求撕毁现有的自由贸易协定或提高关税。但他对新的贸易协定或降低关税也不感兴趣。他的印太经济框架寻求与该地区盟友在劳工条件、气候政策、税收合规和反腐败方面进行合作，但它并没有像其被拒绝的前身《跨太平洋伙伴关系协定》那样，以增加进入美国市场的机会作为回报。对外国贸易伙伴来说，这是一个令人失望的提议。一位印尼官员表示，这不是胡萝卜加大棒，而是"大棒加大棒”。

那么，拜登经济学的替代方案是什么？单凭更慷慨地开放美国市场，并不能在对抗中国时赢得更多亚洲国家支持美国。但就像冷战一样，与中国的竞争将是一场持久战。达特茅斯学院贸易政策历史学家道格·欧文表示：“如果没有一个积极主动的亚洲贸易战略，美国的缺席将造成真空，使中国成为唯一的选择，美国将失去影响力。”

新加坡总理李显龙一年前告诉《华尔街日报》编辑委员会，当美国退出TPP时，“你们敞开了大门，现在别人正在敲门。”

即使美国不加入TPP，也有其他方式深化贸易联系。曾在比尔·克林顿和奥巴马政府任职、现任美国驻日本大使的拉姆·伊曼纽尔主张向日本出口阿拉斯加液化天然气，尽管这与拜登的长期气候目标相悖。伊曼纽尔在接受采访时表示，亚洲国家"需要我们的军事领导、外交领导和经济领导”。

事实上，这是拜登经济学未能吸取的冷战教训。直到最近，美国总统们还认为，通过贸易和投资将其他国家更紧密地与美国绑定，有助于维持美国主导的国际秩序。1962年，约翰·F·肯尼迪总统在要求国会扩大贸易协定谈判权限时表示：“我们维持西方政治团结的程度，同样取决于西方经济团结的程度。”

这一策略未能使中国变得友好且自由，但在西欧、日本和韩国却取得了显著成效。这解释了为何尽管这些国家对"拜登经济学"的某些方面感到不满，却仍选择加入拜登对抗中国和俄罗斯的联盟。

刊登于2023年6月10日印刷版，标题为《拜登经济学及其矛盾：国内与国外议程的冲突》。