《华尔街日报》：工作需求与1996年被遗忘的教训

华盛顿

共和党众议员与拜登总统刚达成债务上限协议，戏剧性指责便接踵而至。某杂志撰稿人指控立法者"出卖了美国最贫困脆弱的家庭"，她指的是法案中要求部分福利领取者必须工作的条款。马萨诸塞州民主党众议员普雷斯利声称该法案“夺走了饥民的食物”。

这番说辞似曾相识。1996年《个人责任与工作机会法案》通过时，反对者也曾发出类似警告，但该法案最终获得两党支持并由克林顿总统签署，此后多年被公认为改革典范。然而如今的民主党已向左转，遗忘了福利改革的政策智慧。

罗伯特·多尔对此记忆犹新。这位62岁的美国企业研究所所长曾在纽约州和纽约市政府主管社会保障项目，为前市长布隆伯格执掌社会服务局七年，管理从现金补助、医疗补助到食品券的各类项目。多尔在其华盛顿办公室接受采访时多次强调：工作至关重要，与公共援助结合时，它能成为强大的"脱贫之路"。

多尔指出，1996年福利改革前夕，纽约市（当时人口不足800万）领取现金福利者达110万人。但"经过多届政府长期贯彻以工作为核心的政策"，该数字骤降至36万，且是在城市人口增长的背景下实现的。

纽约"将一个完全专注于为民众登记福利、协助他们依赖政府援助而非工作的系统，转变为一个旨在帮助他们就业的系统"。原先被称为"收入维持中心"的办公室被重新命名为"就业中心"，“资格审核员"也被重新定义为"就业机会专员”。

“我们向未满足特定要求的人士发出通知，告知其福利可能被取消，结果他们通过参加工作达到了要求，“多尔先生表示。这并非强制劳动的命令。政府为有学龄前儿童的家庭提供了日托服务。

“纽约市及全美未婚单亲母亲的劳动参与率从约50%或更低，提升至约65%到70%，“多尔先生说，“这是行为模式的巨大转变。这种改变很好，让她们获得了工作尊严，生活有了规律和安排，也获得了收入。”

他在美国企业研究所的部分同事研究发现，自1996年福利改革以来，单亲家庭贫困率下降了超60%。但多尔指出"对工作的重视程度正在减弱”。尽管有证据表明当家庭中有成员工作时，父母与孩子的生活状况会更好，但华盛顿当前的辩论甚至没有涉及父母群体。

以食品券为例，其工作规定已通过国会债务上限法案进行调整。理论上，补充营养援助计划本就要求家中无子女的成年人每周工作或培训20小时：若无法维持兼职工作，福利将在三个月后终止。该规定不适用于残障人士等豁免群体。

然而，这些要求在现实中形同虚设。各州一开始就可以豁免一定比例的受益者。它们还能以"就业机会难觅"等可疑数据为由申请豁免——即便在劳动力短缺导致雇主急需用工时，这些豁免依然有效。“看看大萧条的历史，“多尔先生说，“人们失业了，解决方案是提供工作。而现在工作机会就摆在那里，人们却不愿接受，我们反而在提供援助。我认为这让美国人感到不安。”

各州缺乏改变现状的动力。多尔指出：“补充营养援助计划(SNAP)100%由联邦资金支持。“各州一边为居民办理登记，“吸纳联邦资金”，一边将其输送给本地杂货店。“问题在于，这种做法并没有真正服务好社区低收入群体。”

左派的反驳理由是领取食品券的人确实在工作。“确实有很多人既有收入又领取福利，“多尔承认。但既然如此为何要抵制工作要求？“每当有人说’你想实施工作要求的这些人其实打两份工’时，我都想说’那如果他们真有两份工作，这些改革根本不会影响他们’。”

多尔用拇指和拇指圈成零的手势表示，部分领取食品券的美国人申报"零收入”。美国企业研究所上月发布的研究报告显示，在18至49岁无子女的健全成年人中，仅约四分之一在领取食品券期间有工作，且这一低比例无法用照顾亲属等义务来解释。

“我们应该探究问题根源并着手解决，”多尔先生表示，“这不是单一项目的问题，而是多项政策叠加的结果。”越来越多的美国人——尤其是黄金工作年龄的男性——正通过拼凑各类福利度日，从食品券、住房补贴到医疗补助和残障补助不一而足。

债务协议中的条款相对温和。本周国会通过的议案将食品券工作要求的适用年龄上限从49岁提高至54岁。部分共和党人因议案未采取更严厉措施感到失望，当国会预算办公室指出这些工作要求不会节省开支时，他们表示了强烈反对。多尔先生强调，工作要求的初衷本就不是为了“节省开支”，而是“帮助人们过上更健康、更有尊严、更积极的生活”——即便他们在工作期间仍需领取政府福利。

但国会预算办公室评分不佳的真正原因，在于新增了对退伍军人和无家可归者的工作豁免。“这是个错误，”多尔先生指出。工作带来的稳定性和尊严感恰恰能帮助无家可归者。“那些流落街头令你心生怜悯的人，其实都是公共援助的受助者”——通常来自那些不要求工作的福利项目。残障补助等项目“只是用金钱维持他们的现状，并未真正改善困境”。至于退伍军人，影视作品中越战老兵精神失常的刻板印象，使他们常被片面刻画成创伤患者或丧失劳动能力者。事实上，多数退伍军人因军旅历练而更具能力优势。

尽管多尔先生认为新工作要求并非“颠覆性改革”，但他指出了一项未被重视的潜在条款。该法案首次将“帮助低收入群体就业增收”明确列为食品券计划的目标，通过更新项目“使命宣言”，为注重改革的州提供更多聚焦就业的政策空间。他建议联邦政府可对提高劳动参与率的州给予奖励——这对共和党人而言是个成熟构想，他们可以在今年农业法案谈判中延续这种渐进式改革思路。

即便是该法案中有限的工作条款，对拜登总统来说也颇难推销——尽管他1996年担任参议员时曾投票支持福利改革。多尔指出，两党在工作要求上的共识已演变为"真正的党派分歧”。民主党人普遍将福利计划视为全民应享权利。例如围绕儿童税收抵免的激烈争论，民主党曾作为新冠疫情紧急措施将其临时转为现金补贴。多尔表示，民主党渴望将这一变革永久化，以此"悄然实现"对1996年福利改革的"实质性回撤”。

左派的论点是工作要求只会因父母的过失惩罚孩子，不如每月直接发放现金。但无条件的经济援助可能使儿童陷入远非支票能治愈的困境——比如父母患有未治疗的精神疾病或毒瘾。多尔认为"华盛顿不建立人际联系就寄出支票"的做法，会让困境家庭"继续隐匿在阴影中”，或是"终日拉紧窗帘的房子里”。西弗吉尼亚州参议员乔·曼钦在这个问题上成为民主党内"唯一真正的盟友”，他的反对阻止了向父母永久发放现金补贴的提案。

多尔的观点深得公众认同。五月民调显示约三分之二美国人（包括半数民主党人）支持食品券和医疗补助的工作要求。其他跨收入阶层和种族的调查也呈现相同趋势。四月威斯康星州咨询性公投中，近80%选民支持福利领取者需工作。多尔特别提到，2020年初选时拜登在黑人选民中的支持率"轻松"超越伯尼·桑德斯和伊丽莎白·沃伦，他认为部分原因在于这两位参议员的"福利特权立场”。

共和党人中抢占这一政治高地的代表是参议员蒂姆·斯科特。“如果你身体健康，你就该工作，“斯科特在2024年总统竞选宣言中承诺，并称赞母亲为自己树立了勤劳榜样。但共和党人有时会被指责冷酷无情而畏缩不前。

多尔先生指出，进步派反对工作要求反映出对低收入美国人的轻视：“他们暗示申请援助者没有工作能力，无法承担责任并走向自给自足。而我们在福利改革中发现——实际上他们完全有能力。当你要求这些家庭对就业做出承诺时，““他们就能做到。”

他补充说，共和党人可以向选民解释这些规定旨在修复失效的官僚体系——“向福利机构施压，使其更积极协调地帮助受助者就业”。当前福利领取者只是对政府错误激励做出的反应。“如果传达的信息是’别担心，拿着福利卡，一年后再见’，他们就会拿着卡消失一年，这实际上根本没有帮助他们。”

一个重要误解是认为美国贫困问题比欧洲等地更严峻。这类比较往往"孤立看待某个福利项目”，或未计入美国低收入群体可享受的大量可退税抵免。

“公众认知可悲之处在于，官方贫困指标未计入我们提供的所有福利，“多尔表示。美国企业研究所经济学家布鲁斯·迈耶与圣母大学詹姆斯·沙利文2019年研究显示，若更准确福利核算和增强的消费能力，实际贫困率将从官方统计的12%（与1970年代几乎持平）降至不足3%。

“我认为我们确实”——多尔先生寻找着合适的措辞——“被这种未能认识到我们在这些问题上已取得进展的失败所困扰，我们是一个对奋斗者友善而慷慨的国家。”

这种不愿承认成功的犹豫跨越了党派和意识形态界限。在部分左翼人士中，“他们认为如果我们说在减少贫困方面取得了巨大进步（我们确实做到了），就无法为后续投资提供理由。我们必须描绘一幅黑暗糟糕的图景，因为这样才能证明增加开支的合理性。”而对某些右翼人士而言，宣布成功“将意味着政府确实能够长期做好某些事情”。

奥德尔女士是《华尔街日报》 editorial board 的成员。

插图：肯·法林刊登于2023年6月3日印刷版，标题为《1996年福利改革的失落教训》。