《华尔街日报》：债务上限协议未触及债务问题

学术界有句老话恰如其分地描述了当下美国的预算政策：争斗如此激烈，只因利害关系微不足道。

国会共和党人以国债灾难性违约相要挟，要求拜登总统同意削减开支。最终共和党谈判代表同意提高债务上限以消除违约威胁，而换取的开支削减对赤字和债务增长轨迹的影响微乎其微。

这一事件给我们两个重要启示：首先，随着政治极化加剧，两党（尤其是共和党）越来越多地动用曾被视作禁区的手段来实现目标。然而即便手段日趋极端，其目标却与管控赤字和债务渐行渐远。

共和党人从未真正反对债务，否则他们不会像2017年那样频繁支持减税政策——这些政策反而加剧了债务问题。他们真正反对的是政府支出的规模与性质。

随着政治极化加剧，两党都开始动用曾被视作禁区的手段。图片来源：Sarah Silbiger/Bloomberg News但即便在支出问题上，他们的诉求也在缩水。1995-96年政府停摆创下当时21天的历史纪录，关键原因就是时任众议院议长纽特·金里奇领导的共和党要求改革医疗保险制度以节省开支。虽然改革未果，但他成功将政府停摆常态化作为谈判工具。

政府停摆源于国会未批准政府项目资金。而债务上限则限制财政部为已批准项目（包括现有债务利息）的借款能力。2011年，当时掌控众议院的共和党人以拒绝提高债务上限相要挟，迫使财政部面临违约风险，以此要求奥巴马总统削减开支。

双方曾考虑改革社会保障和医疗保险制度（为老年人和残障人士提供养老金及医疗福利）。这两项均为强制性支出项目，无需每年重新授权。但最终改革基本未触及核心内容，削减开支几乎全部落在可自由支配支出上——这类需要年度审批的预算涵盖国家公园管理局、美国海岸警卫队、国立卫生研究院和国家航空航天局等诸多重要联邦职能机构。尽管如此，奥弗顿之窗已然移动：以债务违约相要挟已成为可接受的谈判策略。

到2023年，谈判空间大幅收窄。拜登在国情咨文中指控共和党企图逐步取消医疗保险和社会保障。当共和党人抗议时，他宣布两党已达成不动这两项制度的共识。

果然，当众议院议长凯文·麦卡锡（加州共和党人）开启谈判时，这两项制度与退伍军人福利、国防支出、债务利息及税收均被排除在削减范围之外。这使得不足总预算15%的非国防可自由支配支出成为主要削减对象。“若真重视债务和赤字问题，就不会只盯着15%的预算开刀，“两党政策中心高级副总裁比尔·霍格兰德如是说。

高盛预测，经通胀调整后，明年的可自由支配支出实际上将略有增长。国会预算办公室估计，该协议将在十年内减少1.5万亿美元的赤字。这听起来很多，但这仅仅意味着联邦债务（目前占国内生产总值的97%）将在十年内上升到115%左右，而不是119%。而且这是假设前总统唐纳德·特朗普的减税政策在2025年后到期，且未来的国会不会大幅增加可自由支配支出。

那么重点是什么呢？周二在被问及协议之后会有什么时，麦卡锡表示，当新的支出上限在拨款过程中转化为具体的项目削减时，“你就能消除觉醒主义。”换句话说，目标不是支出本身，而是支出所反映的政治价值观。

美国并不是唯一一个政治两极分化的发达国家，但它是唯一一个行政和立法部门之间的预算权力划分、年度预算周期和债务上限为两极分化的政治提供了如此多机会的国家，以至于威胁到本应是政府资金筹措的常规事务。这就是为什么穆迪投资者服务公司将美国的制度强度评级低于其他所有AAA评级国家。

迄今为止，这几乎没有带来金融或经济上的后果。在2007-09年全球金融危机之后，实际（经通胀调整的）利率通常为零或负。这使得即使债务水平飙升，偿债成本也保持在较低水平。有一段时间，华盛顿的借贷和支出能力阻止了通胀进一步下降。

这些情况不太可能重现。目前通胀率徘徊在5%左右，是美联储目标的两倍多，要降低通胀可能需要持续保持正实际利率，且利率水平可能较高。根据国际货币基金组织数据，这将加剧未来赤字的上行压力——美国赤字占GDP比重已是七大发达经济体中最高。

“在Aaa评级主权国家和七国集团中，美国的债务负担承受能力处于最弱行列，“穆迪三月份写道。“中期来看，随着美国利率上升，我们预计美国债务承受能力将逐步恶化，主要驱动因素是利息支出增加和政府收入增长相对疲软。”

因此未来国会将面临更多预算被利息成本吞噬的局面。而如果以今年情况为参照，届时将没有多数派愿意通过增税或削减强制性支出来抵消这一影响。

联系格雷格·伊普，邮箱：[email protected]

本文发表于2023年6月1日印刷版，标题为《未触及债务本质的债务协议》。