《华尔街日报》：双方都不想要的债务上限协议如何打破了华盛顿的僵局

华盛顿——达成提高债务上限的临时协议之路始于1月，凯文·麦卡锡在第15轮投票中当选众议院议长，此前他向保守派做出了一系列削减开支的承诺，并赋予他们在他动摇时罢免他的权力。

最终以拜登总统违背不谈判的承诺告终，双方达成了一项左右两派都不想要的协议，该协议对两年内的支出设置了新的限制，并在同期提高了国家的借款限额。

“该协议代表了一种妥协，这意味着不是每个人都能得到他们想要的，”拜登说。“这就是治理的责任。”麦卡锡称该协议为“原则上的协议”，并警告说：“我们还有很多工作要做。”

总统和议长在周六晚上达成的初步协议仍须由国会两院批准，这是一个曲折的过程，将依赖于两党的中间派。麦卡锡的犯错空间很小，他所在会议的立法者可能仍会反抗，要求谈判代表回到谈判桌前，这可能会让他失去工作，或使国家陷入违约，从而动摇全球金融体系，玷污美国的信用声誉。

右翼已经愤怒不已，抱怨麦卡锡付出太多却收获太少。“在对手的一码线上弃踢不是制胜策略，”犹他州共和党参议员迈克·李在推特上写道，他此前曾表示，他将在参议院使用议会程序来阻挠他认为糟糕的债务上限协议。

4月，共和党人以微弱优势通过了一项以提高国家债务上限换取大幅削减开支的法案，此举令民主党人措手不及，迫使白宫更加重视这位新任众议院议长，也给了麦卡锡将拜登拉到谈判桌前的筹码。但这也让麦卡锡面临强硬派保守人士的强烈反对，这些声音最大的批评者认为他们本应在法案上施加更大压力，并称麦卡锡与拜登达成的协议未达到他们的预期。

拜登总统周五前往戴维营前就谈判进展发表了最新声明。图片来源：Susan Walsh/Associated Press民主党人带着坚定的决心参与谈判，试图避免重蹈十多年前的覆辙——当时时任副总统的拜登同意以削减开支换取提高债务上限，此举被许多民主党人视为失误。如今再次妥协，党内许多人担忧这将强化外界预期，认为他们未来在债务上限之争中会继续让步。

“这就像人质谈判的老问题。一旦开了先例，自然会传递某种信号，“明尼苏达州民主党众议员迪恩·菲利普斯表示。他说民主党人最终认为必须扮演"房间里成熟的大人”。

债务上限谈判被普遍视为对这位议长及其驾驭众议院躁动党团能力的早期考验。在历经艰难赢得的议长职位仅25天后，麦卡锡于2月1日在白宫椭圆形办公室与拜登会面并提出要求。据知情人士透露，他告诉总统，他同意提高国家债务上限的唯一条件是达成削减可自由支配支出水平且不包含新税收的协议。“我从未改变我的谈判底线，“麦卡锡周六表示。

据熟悉白宫观点的人士透露，这些要求并不像一些白宫助手担心的那样极端，但他们认为麦卡锡是一个分裂政党的软弱领导人，许多人不相信他有能力兑现承诺。白宫的一些人草拟了各种绕过他领导的方法。其他人则认为，拜登最终会达成协议，但是是与另一位领导人：参议院少数党领袖米奇·麦康奈尔（肯塔基州共和党人），尽管麦康奈尔在一月份明确表示他不会介入。

债务上限谈判被视为对议长麦卡锡的早期考验。图片来源：Al Drago/Bloomberg News周六宣布的协议避免了新税收，并通过将2024年的非国防支出保持在2023财年大致相同的水平，并在2025年增加约1%来遏制支出增长。无党派的负责任联邦预算委员会将其描述为“近十二年来第一个重大的减少赤字的预算协议”。

尽管如此，共和党的胜利更多是政治上的而非实质性的。它没有解决国家赤字的主要驱动因素，这需要某种组合的增加收入、削减福利计划和控制军事支出。

在今年进入谈判之前，一些共和党人认为，如果国家在六月初无法支付所有账单，这不会是一场灾难，而且将谈判推向极限可能是有利的。

5月22日，弗吉尼亚州共和党众议员鲍勃·古德表示，“6月1日不会发生什么灾难”，他认为即使过了这个国家无法支付所有账单的日期也不会造成灾难性后果，这一断言与大多数经济学家的观点相左。他说，当政府用尽会计手段来避免突破债务上限时，“这将迫使优先支付，而且会让人感到不安，因为他们将无法继续借贷，无法为我们负担不起的 reckless 支出提供资金。”

古德的观点得到了一部分共和党议员的认同，这让民主党人处于不利地位，因为他们中更多的人相信关于违约将如何使经济陷入衰退的警告。

提高债务上限并不授权新的支出，但它允许财政部发行新的债务来支付国会已经授权的支出。

拜登在预算姿态上的一个高潮是在他与议长首次会面仅一周后发表国情咨文演讲时。当他指责共和党为了削减政府开支而想要削减联邦福利计划时，会场内的共和党人对他大喊大叫。

拜登总统的高潮时刻是在他发表国情咨文演讲时。照片：Chip Somodevilla/Getty Images起初，总统与观众展开言语交锋，声称任何质疑他关于共和党欲削减医疗保险和社会保障金说法的人，都可以联系他的办公室获取证据。这引发了更响亮的嘘声。随后他转变策略，宣布自己与共和党刚刚找到了共同立场。

“看来我们都同意，社会保障和医疗保险现在不在讨论范围内了，对吧？“拜登说道，此时观众的嘲笑声转为欢呼声。“好的，我们达成一致了。“共和党人和民主党人起立，给予他全场起立鼓掌。

尽管麦卡锡曾保证不会在这两项计划上做文章，但民主党人并不信任这一承诺。而在直播电视镜头前，拜登实质上已将社会保障和医疗保险排除在谈判之外，这对正在筹划连任竞选的总统而言是一场胜利。

次月，拜登团队公布了白宫预算提案。该计划通过提高企业和高收入人群税率、扩大对高收入者的医疗保险税以及提高美国企业海外收入税收等措施，计划在十年内削减近3万亿美元赤字。

民主党人还提出绝不与共和党谈判的口号，认为该党内部派系争斗将导致其无法通过预算案，更遑论任何提高债务上限的立法。

随着时间推移，众议院共和党人承认需要制定某种计划。共和党研究委员会主席、俄克拉荷马州众议员凯文·赫恩敦促会议通过解决赤字的法案，并于4月12日告知同僚，必须在月底前通过该法案——“这应当成为众议院的首要任务"。另一保守派系"自由党团"也提出了类似要求。

众议院共和党人并未经历繁琐的正式预算编制过程，而是拼凑出了《限制、节约、增长法案》。这项立法要求大幅削减开支，但未具体说明削减领域。该法案拟将债务上限提高1.5万亿美元或延长至2024年3月31日（以先到者为准），将下一财年可自由支配支出设定为2022年水平，并将支出年增长率限制在1%以内。法案还收紧了联邦援助的现有工作要求，并将其适用范围扩大至医疗补助计划（针对低收入和残疾人群的医疗保健计划）的众多受益者。

法案通过过程惊心动魄，让人想起麦卡锡竞选议长时的艰难处境，而推动法案的正是今年1月支持他竞选的同一批盟友。共和党最多只能失去四张赞成票——他们最终恰好失去了四票。

据议员们透露，尽管该法案不可能成为法律，但其获批令许多民主党人感到意外，并给白宫官员带来了压力。知情人士称，这也改变了白宫对麦卡锡的看法，让他们在一定程度上确信他能推动党内达成协议。

“如果共和党人未能在众议院通过法案……我们将不得不卑躬屈膝地接受政府愿意给予的任何条件，“北卡罗来纳州共和党众议员帕特里克·麦克亨利表示。

共和党众议员帕特里克·麦克亨利是参与谈判的代表之一。图片来源：凯文·迪奇/盖蒂图片社白宫公开转变了立场，从敦促共和党提出方案转为抨击其提案细节和削减计划。但私下里，启动谈判的压力与日俱增，白宫高级幕僚开始将注意力转向协商。

几天后压力骤增——5月1日财政部长珍妮特·耶伦修正了预测，首次明确将6月1日列为美国政府可能无法偿付所有账单的最早临界点。她随后将违约日期更精确地设定为6月5日。

耶伦发布5月1日信函数小时后，拜登召集两院领袖会晤。对峙进入新阶段：实质性谈判。

双方外部团体纷纷发声。前总统唐纳德·特朗普鼓动共和党强硬谈判。

自由派开始形成共识，认为拜登可援引宪法第十四修正案完全绕过国会继续发债，该修正案规定国家债务"有效性不容质疑”。他们主张该条款意味着总统负有确保国家债务偿付的宪法责任。

但温和派保持沉默。曾在2011年谈判中高度活跃的商业团体和智库，此次推动各方谈判的作用并不显著。市场虽保持平静，但随着协议推动者试图让这项协议在立法程序中闯关，这种平静可能被打破。

随着谈判的持续进行，协议的轮廓逐渐显现。白宫表示愿意收回未使用的新冠疫情紧急资金。拜登似乎考虑允许实施某些工作要求。白宫明确表示，拜登不会支持对参与医疗补助计划的人提出新的要求。

5月16日，拜登和麦卡锡再次在椭圆形办公室会面后，谈判进入了一个更紧张的阶段。

麦卡锡任命了他信任的顾问、路易斯安那州共和党众议员加勒特·格雷夫斯代表他。格雷夫斯与麦克亨利一起参与谈判。两人在麦卡锡竞选议长的混乱斗争中建立了联系。“我说，太好了，让我们重新组合起来，”格雷夫斯说。

众议院议长麦卡锡在债务上限谈判中的调解人加勒特·格雷夫斯众议员，周四在国会大厦。图片来源：J. Scott Applewhite/Associated Press拜登任命预算主任莎兰达·杨和长期助手、高级顾问史蒂夫·里凯蒂为白宫的首席谈判代表，将一位内阁级官员和另一位长期与拜登有直接联系的人纳入谈判。

格雷夫斯表示，他对杨的评价很高，杨是路易斯安那州人，父母住在他的选区。2022年3月，杨被确认为预算主任时，他曾在推特上表示祝贺。格雷夫斯说，他过去常和她的父亲一起锻炼。

他试图通过和记者开玩笑来缓和气氛，说他只是和杨分享秋葵汤的食谱，而不是进行激烈的谈判。但他也描述了会议中有时会出现咒骂和指责的情况。

当拜登缩短亚洲行程离城后，谈判开始偏离正轨。据一位拜登政府官员透露，在某轮谈判中，共和党突然改变立场，要求出台新的移民政策并对领取食品救济者增设工作限制。白宫谈判代表对这些新要求感到沮丧——尤其是他们已做出降低支出水平等让步——行政官员表示谈判组一度想中止对话。

共和党方面同样情绪激动。“我们决定暂停谈判，因为这根本毫无进展，“格雷夫斯表示。

5月21日空军一号从日本返航途中，拜登拨通了麦卡锡的电话。双方约定于上周一举行会晤。

到周三时，谈判代表们从国会山移师至白宫行政管理和预算局。知情人士透露，会谈取得重大进展，正式会议结束后麦亨利仍留下与白宫高级官员进行磋商。

次日傍晚，双方达成协议：以提高两年债务上限为条件，换取对大多数可自由支配项目实施两年支出上限（退伍军人事务和国防预算除外）。其中出现戏剧性转折：白宫对削减国税局审计高净值人群的专项拨款表现出更大开放态度。

该框架将债务上限延期至2024年大选之后，这对面临选举压力的议员们至关重要。周五前往戴维营前，拜登表示协议可能于午夜达成。周六晚10点与麦卡锡通话后，拜登发表声明称该协议"避免了可能发生的灾难性债务违约”。

他敦促众议院和参议院“立即”通过该法案。

娜塔莉·安德鲁斯和西沃恩·休斯对本文亦有贡献。

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