《华尔街日报》：虚假的债务上限“灾难”

随着美国财政部预计最早在6月1日耗尽现金（即"X日期"），财政部长珍妮特·耶伦已开始警告，如果国会不提高法定债务上限，将导致"经济灾难"。耶伦女士称：“无论是拖欠到期债务利息，还是拖欠社会保障受益人款项或医疗保险供应商费用，我们都将没有足够现金履行所有义务。“这些说法具有危险的误导性。

触及X日期不会导致国债违约。债务偿付具有其他政府支出不具备的特点：当政府偿还到期债务时，受法定限额约束的债务总额会减少。这意味着政府可以"展期"此类债务——即发行新债偿还旧债——而不违反债务上限。

X日期后实施债务展期计划（从而确保债务履约）并非纸上谈兵。2011年债务上限危机期间，财政部就制定过此类计划，当时有官员解释称’到期国债本金的偿付将通过拍卖展期操作实现，将到期债券转为新发债券，新发债券资金将用于兑付到期债券’，这已是公开记录。

同理，触及X日期也不必停止社会保障等联邦信托基金支出。用于这些福利的工资税投资于计入债务上限的特别国债。财政部有权赎回这些证券来支付福利，此举会减少受法定限额约束的债务。因此支付社保福利——如同偿付国债到期本金——能在限额内创造空间，使展期操作成为可能。1985年和1996年两次债务上限危机后，审计长均认定此类操作合法，因其不会"增加受法定限额约束的未偿债务总额”，故不会"篡夺宪法赋予国会的借款权”。

支付社会保障福利和偿还国债不仅是合法的，更是法律规定的义务。由于拜登政府可以在法定债务上限之外继续支付这些款项，且这些支付不会以牺牲其他联邦支出为代价，政府必须履行这一职责。否则，政府将违背其忠实执行这些法律的宪法责任——即使没有第十四修正案公共债务条款的支持，这一论点依然成立。

大多数政府支付行为并不涉及债务展期。这包括国债利息支付，因为只有债务的"面值"会计入法定债务上限。但就月度而言，利息仅占税收收入的较小部分，且政府在X日期后拥有优先支付款项的广泛合法权限。通过提前规划（如财政部2011年采取的措施），利息支付可以持续进行。

更广泛地说，政府经常面临国会拨款不足以满足支出法规要求，或外部环境导致支出不可行的情况。在莫顿诉鲁伊斯案（1974年）中，最高法院裁定此类情况不剥夺行政部门"制定合理分类…分配有限可用资金"的权力。1985年审计长确认这种自由裁量权可延伸至债务上限，认为X日期后"财政部有权以最符合美国利益的方式决定债务清偿顺序"。

X日期仍存在不确定性，我们不想表现得过于乐观。但行政部门既有权力也有义务进行债务偿还和社会保障支付，并且拥有广泛的权力来优先处理政府剩余义务中最紧迫的部分。出于这些原因，很可能X日期的到来——以及政府短期内无法增加收入——看起来像是拨款失效后政府暂时关闭的情况。

当政府暂时关闭时（如克林顿、奥巴马和特朗普总统任期内多次发生的那样），一些联邦义务会暂时无法履行。当关闭结束时，这些义务会得到支付。政府关闭是因为政府失去了合法的支出权限；而X日期的到来则是因为政府失去了合法的增加收入的权限。

从某个角度来看，X日期的到来可能比政府关闭的破坏性更小。《反赤字法案》要求许多联邦职能在关闭期间停止，大多数联邦雇员被禁止工作。但在X日期之后，联邦职能没有类似的限制——因此即使支付被延迟，许多此类职能仍可以继续。

国会可以采取几个步骤来纠正关于债务上限的误导性说法，这些说法可能会在X日期临近时吓坏市场。首先，众议院应传唤财政部官员，以确认行政部门在X日期后有广泛的法律权限来履行政府最紧迫的义务。众议院还应确认财政部在实践中有能力优先处理某些关键义务。尽管2011年的官员们解释了如何利用财政部的系统实施有限的优先支付计划，但耶伦女士最近警告说，这些“系统的设计是为了按时支付所有账单，而不是挑选哪些账单支付。”

其次，两党法律咨询小组应发表声明，确认财政部在法律上有权在X日期后通过债务展期来支付债务利息和社会保障款项。该小组由众议院议长及两党其他领导人组成，“在所有诉讼事务中代表并阐明众议院的机构立场”。若行政部门与国会达成一致，市场将确信这些支付将继续进行，且不会出现可信的法律挑战。

耶伦女士近期表示，若国会未能提高债务上限，“我们将面临一场由自身造成的经济金融灾难”。但若灾难真的发生，可能源于市场将最恶劣的债务上限危言耸听当真，而非将其合理理解为又一种谈判策略。

克拉克先生即将出任圣路易斯华盛顿大学法学院副教授。夏皮罗女士在华盛顿从事上诉及宪法法律实务，并担任独立女性论坛高级研究员。二人曾在特朗普与拜登政府期间担任司法部法律顾问办公室的律师顾问。

财政部长珍妮特·耶伦4月20日在华盛顿发表讲话。图片来源：布伦丹·斯米亚洛夫斯基/法新社/盖蒂图片社刊载于2023年5月23日印刷版，原标题《虚假的债务上限"灾难"》