深层政府确实存在 - 《华尔街日报》

关于美国治理存在两种相互竞争的理念：一种是学生在教室中学到的版本，另一种则是现实世界中实际运行的版本。基础教育中的公民课教授的是华盛顿设计在制衡体系下运作的模式，受宪法约束并由被治理者的同意赋予权力。然而在实践中，权力已集中到行政部门，且很大程度上由无需担责的职业官僚所掌控。“深层政府"的概念并非阴谋论的说辞，而是一个显而易见的政治现实。

权力分立是我国建国文献中的核心原则。正如宪法所概述的，美国拥有三个独立且平等的政府部门：制定法律的立法机构、执行法律的行政部门以及解释法律的司法系统。这种内置的分权机制旨在限制政府越权并防止权力滥用。总统和国会议员定期通过选举产生，以确保政府对被治理者负责，而司法系统则以良好行为履行职责，确保公正无私地施行正义。

尽管这在理论上听起来很美好，但联邦政府在实践中往往未能恪守这一原则。自20世纪30年代以来，国会已将大部分立法权授予行政部门。如今联邦机构颁布的规章具有法律效力和效果。“行政法官”——行政部门的雇员——经常在没有陪审团的情况下主持类似审判的诉讼程序，使机构同时充当检察官和法官的角色。

根据最高法院的雪佛龙原则，法院通常会对行政部门对法律的解释给予遵从——无论是在监管还是执法程序中。从权力分立到陪审团审判权，宪法的许多制衡机制已被束之高阁。

政府的民主问责制也大多形同虚设。联邦政府拥有220万文职雇员，但其中仅有4000人是总统可随意任免的政治任命官员。那些既非民选也非总统任命的职业官僚，实际上主导着众多重大政策决策。公务员保护制度使得解雇这些雇员异常困难——而他们对此心知肚明。

现行制度假定职业雇员会抛开个人好恶执行法律和总统指令。值得肯定的是，许多人确实如此。我在内政部任职期间，目睹过许多职业公务员忠实地为美国人民服务。

遗憾的是，他们的大量同僚并非如此。我清晰记得询问过一位负责濒危鼠类工作的内政部雇员她的职责是什么，她热情洋溢地回答：“我为老鼠代言！我为老鼠代言！“她本意良善，但"为老鼠代言"并非其职务描述。她的职责本应是忠实执行《濒危物种法案》条款——包括国会写入法规的保护措施与限制条款。然而她表现得像是个为某项事业奔走的活动家。

许多职业官僚持此观点。在我任职政府的12年间，常目睹职业官僚无视机构规章、联邦法规或法律，强行推行其偏好的政策主张。这包括公务员们无端限制国家公园的休闲活动，对历史保护施加不必要的负担，并以物种保护之名不当限制各类活动。此类事例不胜枚举，而我们国家也日益偏离代议制民主的轨道。

当官僚体系与民意脱节时，这种行为尤为令人不安。尽管近期选举显示美国民众政治立场势均力敌，但联邦公务员队伍却非如此——职业联邦雇员中民主党人数以近2:1比例压倒共和党，这种失衡使得党派官僚反对的政策极难推进。

2020年10月《纽约邮报》报道亨特·拜登笔记本电脑事件时，美国民众见识了党派化官僚体系的运作方式。尽管报道确凿记录拜登家族通过向外国利益集团兜售影响力牟利，51名前情报官员却公开宣称该电脑"具有俄罗斯信息行动的所有典型特征”。随后媒体连同Facebook、推特等科技平台便以此信为由压制报道。

报道确实遭到封杀——即便亨特已承认电脑内容真实。更恶劣的是，众议院司法和情报委员会随后发现乔·拜登的总统竞选团队参与策划了这封联名信。换言之，本该超然于政治的职业情报官员群体，竟集体背书了影响总统选举的党派骗局。

幸运的是，有希望的迹象显现。一位具备足够政治决心的总统可以在现行法律下让官僚体系承担责任。2020年，特朗普总统发布了F号行政令，将参与政策制定的高级职业官僚转为可随时解雇的雇员。虽然该命令仅适用于联邦政府雇员中的一小部分，但它将覆盖最具影响力的职业官僚。拜登总统上任两天后撤销了这一命令，但未来的总统可能会恢复它。

最高法院上个月还宣布，将在下一任期审理洛珀·布莱特企业诉雷蒙多案——此案将重新审视对雪佛龙原则的遵从。如果大法官们推翻这一先例，或至少大幅削减其适用范围，行政机构将不再能同时执行和解释法律。这样的裁决将在恢复宪法制衡机制方面发挥重要作用。

最高法院还使得就权力分立违规提起诉讼变得更加容易。在上个月裁决的安讯诉联邦贸易委员会案中，九位大法官一致同意，美国人可以立即就权力分立违规起诉机构，而无需先在行政程序中耗费数年时间。克拉伦斯·托马斯大法官在协同意见中补充道，法院应重新审查机构是否可以在没有陪审团审判的情况下合宪地施加罚款。涉及这一问题的美国证券交易委员会诉贾尔基案，可能将于明年提交最高法院审理。

政府的运作方式并非美国人在小学课堂所学的那样。然而，随着待决法庭案件和潜在的行政主导改革，理论上的制衡与民主问责可能很快将更接近现实。

伯恩哈特先生于2019-21年担任内政部长，是新书《你向我汇报：失败行政国家的问责》的作者。

插图：大卫·克莱因刊登于2023年5月10日印刷版，标题为《深层政府确实存在》。