银行监管如何失职:经济已变,监管未变 - 《华尔街日报》
Andrew Ackerman, Angel Au-Yeung and Hannah Miao
根据公开披露,3月8日,硅谷银行和签名银行均处于"资本充足"状态,这是联邦监管标准下的最优健康水平。
数日后,两家银行双双倒闭。
“我们在第一周不断自问的问题是:‘这究竟是怎么发生的?’“美联储主席杰罗姆·鲍威尔周三表示。
通过对现任及前任监管官员、审查员、银行家以及倒闭银行相关人士的采访发现,经济形势的快速转变与监管机构对这些变化的迟缓应对(甚至毫无反应)共同导致了危机。即便监管者发现了问题,其行动也未能足够迅速果断以阻止问题演变成危机。
在多年沉寂后利率急剧上升时,监管机构未能充分预见到银行所持债券价值将遭受的冲击。直到2021年年中,美联储仍预期超低利率时代将持续。直到2022年底利率已大幅上升后,监管机构才警告硅谷银行其利率风险模型存在缺陷。
第二个因素是未能认识到银行依赖超过25万美元联邦存款保险限额的资金所带来的风险。银行已更加依赖此类存款。监管机构承认他们没有强调这一担忧,因为大额存款来自硅谷银行和签名银行的核心客户,当时认为这些客户会保持稳定。
事实上,在社交媒体加剧的恐慌和智能手机便捷转账技术的助推下,存款流失速度远超以往任何时期。
布鲁金斯学会高级研究员艾伦·克莱因表示,硅谷银行暴露出"银行监管101课程中的典型危险信号”。“发现问题迟缓且行动缓慢是监管失败的根源。眼前的情况显然正是如此。”
美联储主席杰罗姆·鲍威尔周三在华盛顿参加联邦公开市场委员会会议后的新闻发布会。图片来源:阿尔·德拉戈/彭博新闻第三个因素是监管本质发生变化——正当银行业加速发展之际,监管却变得更加官僚化和流程化。检查人员虽指出硅谷银行存在问题,但在挤兑发生前未将担忧升级为正式执法行动。
“现行监管流程不适应快速决策需求,更强调一致性而非时效性,“波士顿联邦储备银行前行长埃里克·罗森格伦表示,“面对快速变化的情况,现有体系难以及时推动变革。”
银行监管机构将花费数月乃至数年彻查事件根源。目前美联储、联邦存款保险公司和财政部通过担保硅谷银行与签名银行所有存款,并向所有银行提供额外支持,暂时控制了风险蔓延。鲍威尔已宣布美联储将于5月提交内部审查报告。国会议员计划从下周开始举行听证会。
现已由FDIC接管的硅谷银行及其前任首席执行官拒绝置评。收购签名银行资产的纽约社区银行子公司发言人亦未予评论。
硅谷银行是一家规模较小的银行,过去几年随着科技客户群的发展而迅速扩张。其主要监管机构包括华盛顿的美联储、旧金山联邦储备银行以及加州金融保护与创新部。
监管机构此前已发现硅谷银行存在问题。2019年,美联储曾就该银行风险控制问题向管理层发出警示。据知情人士透露,去年夏天美联储又对其流动性、风险管理及治理缺陷提出警告。最终该行被列入"4M"限制名单,意味着无法进行收购交易。
马萨诸塞州韦尔斯利市硅谷银行分行外,客户与路人排起长队。图片来源:Steven Senne/Associated Press这些警示以"需关注事项"和"需立即关注事项"的形式发出——实质上是敦促而非强制整改的监管备忘录。
到2022年,经济和银行面临的核心问题是通胀——在长期维持2%水平后突然飙升至5%以上。此前暗示将长期维持零利率的美联储,在过去12个月以1980年代以来最激进速度连续加息。
利率上升导致债券价格下跌,尤其是那些多年后才到期的长期债券(包括硅谷银行在内的部分银行为追求更高收益曾大量持有)。截至2022年底,这些银行因此产生巨额未实现亏损,美国联邦存款保险公司在下半年已就此发出风险预警。
理论上,银行债券持仓价值下跌可能削弱其资本金——即吸收损失的资产与负债间缓冲垫。1991年,美国国会要求监管机构制定利率对资本金影响的测算公式。
但1996年美联储、联邦存款保险公司和货币监理署联合声明称"实施标准化计量和明确资本处理的负担、成本及潜在激励措施,目前超过了其可能带来的收益”。取而代之的是,他们将"与行业合作推动完善风险计量技术”。利率变动影响现已成为银行审查员的重点检查项目之一。
美联储在近年部分监管工作中未将利率风险列为首要考量。其针对大型金融机构的压力测试已多年未纳入高通胀与高利率情景。
今年,美联储在压力测试中要求银行展示通胀上升对其影响。但该情景发布于通胀触及近期高点之后,测试结果对银行运营并无实际约束力。
据前美联储审查员透露,至2022年硅谷银行规模已足以配备专属监管团队。知情人士表示,当该行资产逼近2500亿美元门槛时,员工们仓促筹备随之升级的监管审查。一位曾任风险管理岗位的前雇员称,与美联储审查员的会议变得更为紧张。
据知情人士透露,部分银行员工曾意识到加息会使硅谷银行债券投资组合面临风险,并试图推动管理层做出调整。
但公司管理层实质上押注利率将会下降。该银行在去年第二季度业绩报告中向投资者表示,正"将重点转向管理利率下行敏感性”。在硅谷银行倒闭后,一些员工质疑为何美联储的监督未能迫使管理层立即采取行动。
知情人士称,去年秋天旧金山联储与银行高层会面时,特别指出该行在利率上升环境中处理利率风险存在问题。
据知情人士透露,硅谷银行确实建立了利率风险模型,但其模型运行基于"利率上升将提高利润"的假设。一位消息人士表示,美联储就该行的利率模型再次发出"需关注事项"警示。
“监管团队显然与该银行保持密切接触,并多次升级监管措施,“鲍威尔在周三的新闻发布会上表示。
过去几十年来,银行监管逐渐将一致性、公平性和透明度置于速度之上。随着1990年代跨州银行业务壁垒的消除,联邦监管机构寻求制定跨州统一规则,将更多决策权集中到华盛顿。
曾于2007至2021年担任波士顿联储主席、此前主管银行监管的罗森格伦表示,在2007-2009年金融危机和2010年《多德-弗兰克法案》通过后,银行监管变得更加集权化和官僚化。
尽管监管机构经常提醒银行注意或立即处理某些问题,但要通过禁止令或正式执法行动迫使其改变方向,还需经过更多步骤。
“目标不是让任何人措手不及,而是逐步推动变革,“现任麻省理工学院戈卢布金融与政策中心学者的罗森格伦表示。
2023年3月13日,美国联邦存款保险公司(FDIC)一名官员离开硅谷银行位于加州圣克拉拉的总部。图片来源:本杰明·范乔伊/美联社一位FDIC官员表示,除非存在长期不遵守规定的模式,否则问题很少会升级为禁止令。他指出,如果没有出现某种紧急情况——硅谷银行在事态无法挽回前并未显现这种迹象——且银行像硅谷银行那样符合所有资本和流动性要求,监管者很难对管理层提出异议。
政治因素也开始介入。到2018年,随着金融危机成为遥远记忆,包括硅谷银行在内的银行开始游说要求放宽监管,并获得了共和党人和部分民主党人的支持。当年,国会将美联储最严格监管的资产门槛从500亿美元提高到2500亿美元。
美联储还调整了监管规定,以减轻结构较简单企业的负担。2021年3月,在监管副主席兰德尔·夸尔斯的领导下,美联储发布了所谓的"指导之指导”,声明监管指导——联邦监管机构向银行和审查人员解释对其期望的常见方式——不具备法律效力。
据一位前旧金山联邦储备银行的大型银行审查员透露,此后更多的是与银行协商调整的斗争,他表示这一变动“增加了上万道程序”。
夸尔斯先生否认2018年法案或2021年指引与硅谷银行困境有关。他指出,该指引旨在通过确保审查行为有法可依、更能经得起法庭质疑来强化监管。
若缺乏明确证据表明银行存在风险,监管机构难以采取正式措施,而硅谷银行当时仍满足所有必要资本充足率要求。
若债券被归类为"交易性"或"可供出售”,银行需按市价记账。2022年,硅谷银行将大量债券重分类为"持有至到期”,此类债券无需按市价计量。
该行还利用了美联储2013年提供的选项,避免"可供出售"证券的亏损影响其监管资本水平。
只有当银行需出售债券(如应对存款赎回)时,按市价计算的资本低于账面资本这一情况才具有实质影响。
金融危机后,银行持续转向从企业和个人存款获取资金,而非依赖波动性更大的金融市场融资。银行业整体存款中无保险存款比例持续上升。监管机构虽曾警示相关风险,并考虑要求银行发行更多长期债务,但此问题并非其金融体系担忧清单上的重点。
美联储去年11月发布的半年度金融稳定报告数据显示,无保险存款在金融体系资金中的占比持续上升,这些资金存在快速流出的风险。然而该报告并未将此列为风险因素,反而肯定地指出大型银行已降低对波动性金融市场短期资金的依赖。
硅谷银行约90%的存款不仅没有保险保障,还异常集中于科技和风投领域的相关企业与个人。部分存款金额高达数亿美元,或是风投机构根据与硅谷银行的协议存放的。
理想情况下,当监管检查指出问题时,银行管理层应认同并自愿整改。但旧金山联储前检查人员表示,若银行不认同检查结论,可能会动用律师团队,将监管流程视为诉讼案件而非常规监督事务。
另一位前检查人员透露,若监管方要求银行为存款骤增、利率飙升和存款突然流失等情景(正如硅谷银行后来遭遇的)做准备,由于缺乏明确的监管指引,检查工作将难以推进。银行可以辩称这种多重极端情形前所未有,相关准备会损害股东回报。
签名银行虽未持有硅谷银行那样的债券头寸,但同样依赖无保险存款。多德-弗兰克法案联合发起人、前众议员巴尼·弗兰克表示,其监管机构并未将此视为问题。
3月13日,纽约Signature银行分行大厅内的客户。图片来源:贾斯汀·莱恩/EPA.Shutterstock曾任该行董事的弗兰克先生表示,2月15日美国联邦存款保险公司和纽约州金融服务部的监管人员与Signature银行董事会会面时,“根本没有提到’我们担心你们的未投保储户会逃跑’"。“那次会议没有任何警报或预警,说你们有麻烦或这是个问题。“几周内,Signature银行遭遇存款挤兑,促使监管机构接管了该行。
美国联邦存款保险公司表示,其"检查人员在书面和口头沟通中提出了严重关切,包括在Signature银行遭遇流动性危机至少五年前,就对其管理团队给出了流动性管理不尽如人意的评级。最近在2月15日还与董事会就流动性不足、存款波动和公司治理方面的缺陷进行了坦率的讨论。“纽约州金融服务部拒绝置评。
监管机构和银行家们都没有预料到储户逃离的速度会如此之快,这似乎是智能手机应用和社交媒体时代的新现实。
在过去,存款外流的速度受到出纳员点钞或自动取款机补充现金速度的调节。想要销户或转移大额资金的客户必须前往分行办理。这让监管机构和高管们有时间制定计划来安抚焦虑的客户。而通过智能手机转移资金的新能力消除了这一缓冲期。
一位知情人士透露,随着社交媒体扩大了人们“电子化恐慌”的能力,联邦存款保险公司官员正在讨论如何管理公众信心。
“这次挤兑的速度…与我们过去所见截然不同,”鲍威尔先生周三表示,“这确实表明可能需要调整监管政策,因为监管必须跟上世界的变化。”
Rebecca Ballhaus、Ben Eisen、Jon Hilsenrath和Gregory Zuckerman对本文亦有贡献。
**联系方式:**Andrew Ackerman,邮箱[email protected];Angel Au-Yeung,邮箱[email protected];Hannah Miao,邮箱[email protected]。
本文发表于2023年3月25日印刷版,标题为《经济已变,银行监管未改》。