银行监管如何失职：经济已变，监管未变 - 《华尔街日报》

根据公开披露，3月8日，硅谷银行和签名银行均处于"资本充足"状态，这是联邦监管标准下的最优健康水平。

数日后，两家银行双双倒闭。

“我们在第一周不断自问的问题是：‘这究竟是怎么发生的？’“美联储主席杰罗姆·鲍威尔周三表示。

通过对现任及前任监管官员、审查员、银行家以及倒闭银行相关人士的采访发现，经济形势的快速转变与监管机构对这些变化的迟缓应对（甚至毫无反应）共同导致了危机。即便监管者发现了问题，其行动也未能足够迅速果断以阻止问题演变成危机。

在多年沉寂后利率急剧上升时，监管机构未能充分预见到银行所持债券价值将遭受的冲击。直到2021年年中，美联储仍预期超低利率时代将持续。直到2022年底利率已大幅上升后，监管机构才警告硅谷银行其利率风险模型存在缺陷。

第二个因素是未能认识到银行依赖超过25万美元联邦存款保险限额的资金所带来的风险。银行已更加依赖此类存款。监管机构承认他们没有强调这一担忧，因为大额存款来自硅谷银行和签名银行的核心客户，当时认为这些客户会保持稳定。

事实上，在社交媒体加剧的恐慌和智能手机便捷转账技术的助推下，存款流失速度远超以往任何时期。

布鲁金斯学会高级研究员艾伦·克莱因表示，硅谷银行暴露出"银行监管101课程中的典型危险信号”。“发现问题迟缓且行动缓慢是监管失败的根源。眼前的情况显然正是如此。”

美联储主席杰罗姆·鲍威尔周三在华盛顿参加联邦公开市场委员会会议后的新闻发布会。图片来源：阿尔·德拉戈/彭博新闻第三个因素是监管本质发生变化——正当银行业加速发展之际，监管却变得更加官僚化和流程化。检查人员虽指出硅谷银行存在问题，但在挤兑发生前未将担忧升级为正式执法行动。

“现行监管流程不适应快速决策需求，更强调一致性而非时效性，“波士顿联邦储备银行前行长埃里克·罗森格伦表示，“面对快速变化的情况，现有体系难以及时推动变革。”

银行监管机构将花费数月乃至数年彻查事件根源。目前美联储、联邦存款保险公司和财政部通过担保硅谷银行与签名银行所有存款，并向所有银行提供额外支持，暂时控制了风险蔓延。鲍威尔已宣布美联储将于5月提交内部审查报告。国会议员计划从下周开始举行听证会。

现已由FDIC接管的硅谷银行及其前任首席执行官拒绝置评。收购签名银行资产的纽约社区银行子公司发言人亦未予评论。

硅谷银行是一家规模较小的银行，过去几年随着科技客户群的发展而迅速扩张。其主要监管机构包括华盛顿的美联储、旧金山联邦储备银行以及加州金融保护与创新部。

监管机构此前已发现硅谷银行存在问题。2019年，美联储曾就该银行风险控制问题向管理层发出警示。据知情人士透露，去年夏天美联储又对其流动性、风险管理及治理缺陷提出警告。最终该行被列入"4M"限制名单，意味着无法进行收购交易。

马萨诸塞州韦尔斯利市硅谷银行分行外，客户与路人排起长队。图片来源：Steven Senne/Associated Press这些警示以"需关注事项"和"需立即关注事项"的形式发出——实质上是敦促而非强制整改的监管备忘录。

到2022年，经济和银行面临的核心问题是通胀——在长期维持2%水平后突然飙升至5%以上。此前暗示将长期维持零利率的美联储，在过去12个月以1980年代以来最激进速度连续加息。

利率上升导致债券价格下跌，尤其是那些多年后才到期的长期债券（包括硅谷银行在内的部分银行为追求更高收益曾大量持有）。截至2022年底，这些银行因此产生巨额未实现亏损，美国联邦存款保险公司在下半年已就此发出风险预警。

理论上，银行债券持仓价值下跌可能削弱其资本金——即吸收损失的资产与负债间缓冲垫。1991年，美国国会要求监管机构制定利率对资本金影响的测算公式。

但1996年美联储、联邦存款保险公司和货币监理署联合声明称"实施标准化计量和明确资本处理的负担、成本及潜在激励措施，目前超过了其可能带来的收益”。取而代之的是，他们将"与行业合作推动完善风险计量技术”。利率变动影响现已成为银行审查员的重点检查项目之一。

美联储在近年部分监管工作中未将利率风险列为首要考量。其针对大型金融机构的压力测试已多年未纳入高通胀与高利率情景。

今年，美联储在压力测试中要求银行展示通胀上升对其影响。但该情景发布于通胀触及近期高点之后，测试结果对银行运营并无实际约束力。

据前美联储审查员透露，至2022年硅谷银行规模已足以配备专属监管团队。知情人士表示，当该行资产逼近2500亿美元门槛时，员工们仓促筹备随之升级的监管审查。一位曾任风险管理岗位的前雇员称，与美联储审查员的会议变得更为紧张。

据知情人士透露，部分银行员工曾意识到加息会使硅谷银行债券投资组合面临风险，并试图推动管理层做出调整。

但公司管理层实质上押注利率将会下降。该银行在去年第二季度业绩报告中向投资者表示，正"将重点转向管理利率下行敏感性”。在硅谷银行倒闭后，一些员工质疑为何美联储的监督未能迫使管理层立即采取行动。

知情人士称，去年秋天旧金山联储与银行高层会面时，特别指出该行在利率上升环境中处理利率风险存在问题。

据知情人士透露，硅谷银行确实建立了利率风险模型，但其模型运行基于"利率上升将提高利润"的假设。一位消息人士表示，美联储就该行的利率模型再次发出"需关注事项"警示。

“监管团队显然与该银行保持密切接触，并多次升级监管措施，“鲍威尔在周三的新闻发布会上表示。

过去几十年来，银行监管逐渐将一致性、公平性和透明度置于速度之上。随着1990年代跨州银行业务壁垒的消除，联邦监管机构寻求制定跨州统一规则，将更多决策权集中到华盛顿。

曾于2007至2021年担任波士顿联储主席、此前主管银行监管的罗森格伦表示，在2007-2009年金融危机和2010年《多德-弗兰克法案》通过后，银行监管变得更加集权化和官僚化。

尽管监管机构经常提醒银行注意或立即处理某些问题，但要通过禁止令或正式执法行动迫使其改变方向，还需经过更多步骤。

“目标不是让任何人措手不及，而是逐步推动变革，“现任麻省理工学院戈卢布金融与政策中心学者的罗森格伦表示。

2023年3月13日，美国联邦存款保险公司（FDIC）一名官员离开硅谷银行位于加州圣克拉拉的总部。图片来源：本杰明·范乔伊/美联社一位FDIC官员表示，除非存在长期不遵守规定的模式，否则问题很少会升级为禁止令。他指出，如果没有出现某种紧急情况——硅谷银行在事态无法挽回前并未显现这种迹象——且银行像硅谷银行那样符合所有资本和流动性要求，监管者很难对管理层提出异议。

政治因素也开始介入。到2018年，随着金融危机成为遥远记忆，包括硅谷银行在内的银行开始游说要求放宽监管，并获得了共和党人和部分民主党人的支持。当年，国会将美联储最严格监管的资产门槛从500亿美元提高到2500亿美元。

美联储还调整了监管规定，以减轻结构较简单企业的负担。2021年3月，在监管副主席兰德尔·夸尔斯的领导下，美联储发布了所谓的"指导之指导”，声明监管指导——联邦监管机构向银行和审查人员解释对其期望的常见方式——不具备法律效力。

据一位前旧金山联邦储备银行的大型银行审查员透露，此后更多的是与银行协商调整的斗争，他表示这一变动“增加了上万道程序”。

夸尔斯先生否认2018年法案或2021年指引与硅谷银行困境有关。他指出，该指引旨在通过确保审查行为有法可依、更能经得起法庭质疑来强化监管。

若缺乏明确证据表明银行存在风险，监管机构难以采取正式措施，而硅谷银行当时仍满足所有必要资本充足率要求。

若债券被归类为"交易性"或"可供出售”，银行需按市价记账。2022年，硅谷银行将大量债券重分类为"持有至到期”，此类债券无需按市价计量。

该行还利用了美联储2013年提供的选项，避免"可供出售"证券的亏损影响其监管资本水平。

只有当银行需出售债券（如应对存款赎回）时，按市价计算的资本低于账面资本这一情况才具有实质影响。

金融危机后，银行持续转向从企业和个人存款获取资金，而非依赖波动性更大的金融市场融资。银行业整体存款中无保险存款比例持续上升。监管机构虽曾警示相关风险，并考虑要求银行发行更多长期债务，但此问题并非其金融体系担忧清单上的重点。

美联储去年11月发布的半年度金融稳定报告数据显示，无保险存款在金融体系资金中的占比持续上升，这些资金存在快速流出的风险。然而该报告并未将此列为风险因素，反而肯定地指出大型银行已降低对波动性金融市场短期资金的依赖。

硅谷银行约90%的存款不仅没有保险保障，还异常集中于科技和风投领域的相关企业与个人。部分存款金额高达数亿美元，或是风投机构根据与硅谷银行的协议存放的。

理想情况下，当监管检查指出问题时，银行管理层应认同并自愿整改。但旧金山联储前检查人员表示，若银行不认同检查结论，可能会动用律师团队，将监管流程视为诉讼案件而非常规监督事务。

另一位前检查人员透露，若监管方要求银行为存款骤增、利率飙升和存款突然流失等情景（正如硅谷银行后来遭遇的）做准备，由于缺乏明确的监管指引，检查工作将难以推进。银行可以辩称这种多重极端情形前所未有，相关准备会损害股东回报。

签名银行虽未持有硅谷银行那样的债券头寸，但同样依赖无保险存款。多德-弗兰克法案联合发起人、前众议员巴尼·弗兰克表示，其监管机构并未将此视为问题。

3月13日，纽约Signature银行分行大厅内的客户。图片来源：贾斯汀·莱恩/EPA.Shutterstock曾任该行董事的弗兰克先生表示，2月15日美国联邦存款保险公司和纽约州金融服务部的监管人员与Signature银行董事会会面时，“根本没有提到’我们担心你们的未投保储户会逃跑’"。“那次会议没有任何警报或预警，说你们有麻烦或这是个问题。“几周内，Signature银行遭遇存款挤兑，促使监管机构接管了该行。

美国联邦存款保险公司表示，其"检查人员在书面和口头沟通中提出了严重关切，包括在Signature银行遭遇流动性危机至少五年前，就对其管理团队给出了流动性管理不尽如人意的评级。最近在2月15日还与董事会就流动性不足、存款波动和公司治理方面的缺陷进行了坦率的讨论。“纽约州金融服务部拒绝置评。

监管机构和银行家们都没有预料到储户逃离的速度会如此之快，这似乎是智能手机应用和社交媒体时代的新现实。

在过去，存款外流的速度受到出纳员点钞或自动取款机补充现金速度的调节。想要销户或转移大额资金的客户必须前往分行办理。这让监管机构和高管们有时间制定计划来安抚焦虑的客户。而通过智能手机转移资金的新能力消除了这一缓冲期。

一位知情人士透露，随着社交媒体扩大了人们“电子化恐慌”的能力，联邦存款保险公司官员正在讨论如何管理公众信心。

“这次挤兑的速度…与我们过去所见截然不同，”鲍威尔先生周三表示，“这确实表明可能需要调整监管政策，因为监管必须跟上世界的变化。”

Rebecca Ballhaus、Ben Eisen、Jon Hilsenrath和Gregory Zuckerman对本文亦有贡献。

**联系方式：**Andrew Ackerman，邮箱[email protected]；Angel Au-Yeung，邮箱[email protected]；Hannah Miao，邮箱[email protected]。

本文发表于2023年3月25日印刷版，标题为《经济已变，银行监管未改》。