《无问责制》评论：未经选举的立法者 - 《华尔街日报》

菲利普·K·霍华德。摄影：詹姆斯·凯泽/盖蒂图片社2008年，在掌控纽约市公立学校六年后，市长迈克尔·布隆伯格与教育局长乔尔·克莱恩提出一项计划，将教师终身教职与学生表现挂钩。其目标是奖励表现最优异的教师以职业保障，激励提升学生成绩，并要求教师对教学成果负责。对大多数纽约市民而言，这无疑是个好主意。

然而纽约教师工会对此计划完全无法接受。工会领袖游说奥尔巴尼当局，以撤回政治支持威胁州议员（他们能通过约束市长的立法），最终使全州范围内禁止将学生考试成绩用于教师终身教职评估的禁令延续两年。简言之，工会既挫败了市长对市属学校的管辖权，又劫持了州立法权。

在此案例及诸多类似事件中，公共部门工会以牺牲公共利益为代价谋取私利。在《无问责》一书中，菲利普·霍华德以详实事例揭示此类行径如何导致各级政府陷入管理失灵、效率低下且背离公共福祉的困境。他提出，事实上宪法本就禁止公职工会——即成员为政府工作的工会组织。霍华德指出，这一观点本应为富兰克林·罗斯福总统和美国劳工联合会-产业工会联合会长期主席乔治·米尼所熟知，二人虽支持私营部门工会，但认为教师、消防员、警察、公务员等公职人员无权与政府进行集体谈判。

霍华德先生是一位律师，也是《常识的消亡》（1994年）一书的作者，他描述了一个低效“被合同强制规定”的世界，失控且无资金支持的养老金负债威胁着服务的削减。与此同时，仲裁阻碍了问责制，而复杂的工作规则“汇总成了总是有理由不去做需要做的事情的人事政策”。他说，很多事情都无法完成，因为民选的行政官员“不再对政府运作拥有有效的权威”。

凭借来自会员会费的大量收入，几乎所有这样的工会都按照相同的剧本运作：选举顺从的公共官员作为他们未来的老板；与这些官员谈判，争取在下一轮集体谈判中获得更有利的薪酬、工作规则和附加福利；并推动扩大政府劳动力并使改革变得不切实际的法律。有足够勇气提出立法修正的政治领袖可以预期会遭到激烈的抵抗，并且在极少数例外情况下，会在与劳工结盟的立法者和工会支持的主要挑战者手中遭遇失败。

这就是霍华德先生关于公共工会违宪的论点发挥作用的地方。他认为政治权威被工会权威篡夺——或者换句话说，政客们将基本的治理选择权交给了工会。作为回应，他引用了“非授权原则”，这是一种法律理论，认为政府的一个分支不能将其核心权力和责任委托给一个私人实体。他说，这一原则——类似于国会试图将广泛的立法自由裁量权交给行政部门的行政机构时经常提出的原则——适用于公共部门的工会：如果这些工会对政府运作行使有效的否决权——一个私人实体阻碍立法或行政权力——那么他们就违反了宪法对公共责任的分配。

霍华德先生认为，对于州和地方政府而言，宪法中的"保障条款"同样适用。该条款要求美国保障各州实行共和政体。霍华德指出，公共工会通过剥夺民选官员的关键决策权，阻碍了共和政府的运行。他还援引《联邦党人文集》第39篇中詹姆斯·麦迪逊的观点，即共和政体要求政治官员任期有限，并始终接受选票箱的罢免制约。而工会通过法规和集体谈判协议建立的结构性控制机制，却能跨越任期持续存在，不受行政权力约束，从而规避这种问责。更糟糕的是，许多辖区的法律允许非民选的仲裁员通过具有约束力的裁决来解决公共部门劳资纠纷，这使得立法者得以逃避其宪法职责，避免做出艰难的权衡取舍。

霍华德的论证颇具说服力，但目前看来，这一观点影响美国政治生活的可能性微乎其微。要改变现行体制和共识，需要最高法院作出裁决，而此类裁决只有在经历多年诉讼后才可能出现——很可能是由某位市长或州长以违宪为由拒绝集体谈判所引发。在此之前，各联邦司法辖区的法律挑战不太可能形成全国统一的解决方案。在亲工会的州，由于工会及其盟友竭力确保州最高法院法官遵循既定路线，通过州法院发起的挑战前景可能更加渺茫。

然而，这一目标令人钦佩且值得追求。霍华德先生主张以绩效制度取代公共部门的集体谈判，用于招聘和评估政府雇员。他构想了一种公共部门结构，让员工能够运用才能和判断力来改善政府运作，而非用扼杀创造力的僵化工作规则束缚他们。从根本上说，霍华德先生将宪法及广义上的法律视为行动与问责的机制——这种机制将权力委托给难免犯错的人类，同时使其受到其他当权者的制衡，并最终服从人民的意志。

霍华德先生对高效运作民主制度的公民热忱——更不用说他简洁明快的文风魅力——应当促使我们关注这个棘手的公共问题，甚至激励我们重新夺回对政府的掌控权。

凯彻姆先生是曼哈顿研究所研究员兼州与地方政策主任。

刊载于2023年3月14日印刷版，标题为《未经选举的立法者》。