《华尔街日报》：公共部门工会与民众的对立

纽约

美国政治可以用三步概括：保守派喋喋不休抱怨治理不善，自由派充耳不闻继续追加拨款（除了偶尔削减警局预算），最后保守派放弃挣扎，放任治理持续恶化。

其结果众所周知——学校死气沉沉、街道危机四伏、公共服务质次价高。但立志改革的政客总会撞上同一堵墙：政府工会。菲利普·霍华德研究这个问题已有三十年，他确信常规政治手段永远无法解决这个问题。只有通过司法系统才能根除公共部门工会，重建责任政府。

这位身兼律师与作家双重身份的学者，最初在纽约担任社区规划委员会委员和市政艺术学会主席期间，就注意到工会如何阻碍政府运作。“我总想不通为什么在政府担任要职的朋友们不能做他们认为正确的事”，他回忆道。这些事可能是加快建筑项目的用地审批，或是批准校舍修缮工程。

“我会和他们讨论特定情境的合理方案，得到的回答总是’我也希望可以，但实在无能为力’“任何审慎或有益的方案都会立即被工会规章击碎，比如对工作时长和职责范围的限制。

本周纽约运输工会就上演了教科书级的案例。他们否决了地铁系统根据新客流规律调整班次的计划——该计划拟在客流低谷时段和冷门线路减少列车班次，在高峰时段增开班次。这项改革本可每年节省150万美元，既便利乘客又保障员工带薪工时。但仲裁员于周二搁置了该计划，只因工会无法接受"上下班时间的波动”。

“它们不仅仅是效率低下，”霍华德先生在谈到工会时表示。“它们是被设计成低效的。”

“它们的设计要求新派一支队伍来砍树枝，因为修铁轨的人无权移除树枝。它们的设计限制主管观察教师，除非在严格控制的情况下。它们的设计阻止校长为教师提供额外培训。它们的设计禁止机构主管与员工交谈并征求改进工作的建议。”

74岁的霍华德先生不断列举例子，直到我插话打断他。这些例子在他脑海中记忆犹新，因为正是他新书《不负责任：重新思考公共部门工会的合宪性》的抨击对象。

他认为解决这个问题的前提是让人们意识到其历史并不悠久。“政策和政府领域的大多数人想当然地认为公共工会自古有之，”他叹道。但私营部门工人早在1870年代就开始大规模组织起来，而工会合同直到20世纪中叶才渗入政府部门，因为领导者担心失去控制力。

“公务员制度改革先驱西奥多·罗斯福曾制定政策，基本意思是我们会保护公职人员免受政治性解雇，但不会给予任何类似终身制的保障。”这指的是罗斯福1902年颁布的指令，规定任何劳动规则都不得阻碍解雇联邦雇员。

数十年后，继任的罗斯福总统坚守了这一立场。“富兰克林·德拉诺·罗斯福坚决反对公共部门工会，“霍华德先生指出，“他理解公务员与政府谈判存在根本利益冲突。他们本应为人民服务，而非从民众身上榨取更多利益。“正因如此，在罗斯福通过签署《国家劳工关系法》支持私营工会两年后，他以同样强烈的态度禁止了公共部门工会。“集体谈判程序按常规理解，无法移植到公共服务领域，“他在1937年这样写道。

霍华德先生阐释了公私工会的本质差异：“激励机制截然不同，因为公共雇员不必担心越界行为。如果私营工会提出低效的工作规则，企业会倒闭要么搬迁，工人就会失业。但政府机构无法搬迁。“只要每项福利规模小到不引起舆论关注，政客从公共财政中拨给员工的利益几乎可以无限扩张。于是工人们获得层层加码的福利——比如零医保自付额、大规模免除核心工作职责——最终导致财政破产。

但为何公共部门工会比其他利益集团更恶劣？他们与华尔街、农业团体或环保游说集团的手段有何不同？这些团体不也都向选举注入资金，然后要求政客用公共利益来回报吗？

霍华德先生认为不可相提并论：“首先，其他利益集团不具备集体谈判的法律授权，这种授权会形成庞大利益集团，迫使政治领袖在制定合同时必须满足其要求。“没有谁能强制州长兑现竞选时对某行业的补贴承诺。但若他无法在教师工会要求上让步，仲裁员就会介入强制达成协议。

“其次，其他利益集团寻求的是优惠——税收减免、补贴。但公共工会的目标是掌控整个政府的运作机制。这不是施舍，不是从公共财政中分一杯羹，而是关乎整个体系的运作方式。”而他们通过巨额捐款来实现目标。霍华德先生在书中指出，教师工会在州选举中的投入常常超过所有商业团体的总和，这些资金约以19:1的比例流向民主党。

1962年，约翰·F·肯尼迪总统允许联邦雇员进行集体谈判，这打破了抵制公共工会的堤坝。“这是对工会支持的回报，”霍华德先生直言不讳。但他认为，工会向州政府的蔓延更多与1960年代的自由主义热情有关，而非政治交易。

“‘权利革命’浪潮席卷而来。每个人都获得了权利。在大多数领域，这早就该实现。我们有了民权、性别权利，还有了帮助残疾人的权利。于是公职人员看到了机会，他们说：那我们呢？为什么我们不能拥有权利？”中西部和沿海州的州长们未作抵抗。到1968年，已有20个州向公共工会敞开了大门。

不到半个世纪，其中许多州便积重难返。穆迪公司2021年研究发现，伊利诺伊州每个家庭需额外承担6.5万美元才能填补养老金缺口。如今芝加哥贫民区一名10岁女孩，二十年后可能要为无能教师的退休金缴纳更高税款。

霍华德先生表示，任何试图削弱工会权力的政客都应做好付出一切代价的准备。“斯科特·沃克就是个典型案例，“他举例说这位威斯康星州前州长曾取消养老金和医疗福利的集体谈判权。“他成功了，这对威斯康星州很有利。他们每年节省了数十亿美元。“但这场博弈也暴露出工会面临威胁时"不择手段"的本性。

“工会筹集了数千万美元发起对沃克的罢免行动。但沃克赢了。随后他们又指使地方检察官以涉嫌在罢免选举中违反竞选法规为由调查他。最终威斯康星州最高法院驳回并终止了这项调查。“沃克先生和他的改革方案得以幸存，但这场政治风波终结了他的州长生涯，导致他在2018年连任竞选中失利。类似的抵制行动也阻碍或推翻了新泽西州、加利福尼亚州和俄亥俄州的集体谈判制度改革。

这正是司法介入的契机。霍华德认为，在行政和立法部门无能为力之处，法官可以遏制工会权力。他为此项改革找到了明确的法律依据。

首先他提到最高法院在2018年"贾努斯诉美国州、县、市雇员联合会案"中迈出的关键一步。贾努斯案裁决认定强制非工会成员缴纳代理费违宪，“他指出。最高法院认为强制会费侵犯了雇员的言论自由权，因为工会"无法将这部分资金与用于政治宣传的款项区分开来”。

但迄今为止该裁决影响甚微。“会费收入仅有小幅下降，但金额仍然巨大。“去年工会在公共部门雇员中的占比与2018年持平——约34%。他们只是通过提高会费来弥补非会员流失的资金。

霍华德先生提出了一项更为大胆的策略，其矛头直指政府职责而非雇员权利。

他指出，在联邦层面，宪法禁止总统签订限制其核心权力的协议——包括自由解雇雇员的权力。“最高法院已有充分判例表明总统及其官员需要保留行政权力。“他援引了从1935年汉弗莱执行人诉美国案到2010年自由企业基金诉上市公司会计监督委员会案的一系列判例，这些判决均以极少数例外维护了解雇权。他特别提到，在2010年案件中，首席大法官约翰·罗伯茨曾写道总统拥有’专属且不受限制的免职权’。因此这是一个被多次确认的宪法原则。

这一论证思路可能推翻1978年编纂联邦谈判制度的法律。“在我看来很明显，“霍华德表示，"《公务员制度改革法》既强制要求联邦机构进行集体谈判，又规定了几乎不可能解雇公务员的程序，这显然是违宪的。“例如工会雇员被解雇前必须经过申诉仲裁程序，这一过程往往耗时数月。“我认为根据宪法条款，现有判例无需进一步发展就能支持这一观点。”

他对各州的改革方案更为激进。他认为工会剥夺了民选官员的治理权，因此违反了宪法关于各州必须实行共和政体的规定。

“詹姆斯·麦迪逊在宪法辩论中曾阐释过这一条款的含义，”霍华德先生谈及被称为"保障条款"的这项授权时表示，“它意味着绝不能像对待工会那样操作。你不能将权力让渡给任何特权阶层。”

争议点在于最高法院已将保障条款裁定为纯政治性且不可司法审查。霍华德先生承认这一点，但他认为集体谈判使州政府结构扭曲到了明显越界的地步。“至少需要推动一小步，才能让法院执行这一条款。”

该理论听起来颇为激进，但霍华德先生正将时间和资金投入其信念所在，与公益机构合作争取尽快进入诉讼程序。“我希望能在多个州提起诉讼，因为各州面临的问题有所不同。这包括伊利诺伊州、纽约州，可能还有加利福尼亚州。”

他也没有完全放弃政治途径。“我希望政府可治理性能成为2024年大选的核心议题。人们应该开始讨论真正让政府运转起来的必要性。”遗憾的是，鲜有候选人像霍华德先生这样直面问题根源。

乌库贝鲁瓦先生是《华尔街日报》编委会成员。

菲利普·霍华德插图：肯·法林刊发于2023年3月4日印刷版，标题为《公共工会vs人民》。