美国过去的产业政策为芯片计划提供经验与风险——《华尔街日报》

周二推出的联邦530亿美元半导体补贴计划（简称"芯片法案"）标志着美国对"产业政策"的历史性接纳**——**即明确运用政府资源扶持重点产业。

华盛顿鲜少涉足此类政策有其原因。政府对于技术发展前景的判断往往不及市场精准，且常会附加与促进目标产业发展无关的行政目标。

如今这些顾虑正在消退。地缘政治竞争、疫情引发的供应链短缺关注，以及零碳能源转型，正促使各国政府干预产业发展。芯片法案与《通胀削减法案》并列成为美国去年通过的两大产业政策，后者为电动汽车等绿色能源领域注资数千亿美元。

历史表明，美国产业政策在目标明确时（如登月计划或新冠疫苗研发）最易成功，而在试图扭转经济颓势或追求分散的社会区域发展目标时效果最差。

周二公布的文件显示，商务部长吉娜·雷蒙多既汲取了历史经验，却也可能重蹈某些覆辙。

产业政策常被称为"挑选赢家"，因以政客和官僚的判断凌驾于自由市场之上，有时被视为不符合美国精神。

事实上，美国干预支持特定产业的历史由来已久。首任财政部长亚历山大·汉密尔顿就主张保护本国制造商，以助其与英国竞争。

二战后，东亚和西欧各国政府纷纷培育或投资于对国家发展至关重要的企业。美国则采取了略有不同的产业政策路径。1950至1960年代，美国国防部和国家航空航天局推动资本涌入喷气机、激光器等新兴技术领域。由于弹道导弹和阿波罗飞船需要半导体导航，这些机构成为德州仪器公司和仙童半导体国际公司的首批客户——后者的顶尖工程师后来创立了英特尔公司。

拜登政府已宣布将投入数百亿美元促进国内芯片制造。图片来源：Patrick Semansky/Associated Press这种通过"诱导需求"实施的产业政策模式，在特朗普政府2020-21年"曲速行动"中取得显著成功——该行动耗资数十亿美元资助新冠实验疫苗的研发与采购。成果是：多种采用信使RNA等突破性技术的高效疫苗问世，这些技术现正被转用于治疗其他疾病（包括癌症）。

然而，美国在推行产业政策的过程中也积累了许多失败案例。开发超音速客机和快中子增殖反应堆的努力均告失败。台湾富士康科技集团曾承诺在前总统唐纳德·特朗普敦促下于威斯康星州建设的液晶面板工厂至今仍未动工。国会与历任总统屡屡诉诸关税、配额等贸易手段来维护被视为关乎国家利益的行业——1920年《琼斯法案》至今仍要求美国港口间货物必须由本国制造的船舶运输，以此维持造船业及海军战备状态；肯尼迪总统用配额保护纺织业；特朗普总统用关税保护钢铁和铝业。其结果往往是美国消费者面临更高物价，而目标行业却持续衰退。

经验表明，当产业政策目标界定明确且能调动私营部门积极性时，成功概率最高；若被用于解决与行业经济可行性脱节的多元社会目标，则往往难以见效。

商务部长吉娜·雷蒙多将《芯片法案》定性为国家安全措施。图片来源：凯文·拉马克/路透社向来对政府干预持怀疑态度的前财政部长劳伦斯·萨默斯表示：“我对产业政策顾问的态度就像对待将军——最优秀的将军恰恰是最厌恶战争，但必要时敢于应战的人。我担心的是那些热衷于搞产业政策的人。”

许多通常不愿干预市场的共和党立法者因半导体行业的独特性而与民主党人一道支持《芯片法案》。半导体对民用和军事技术至关重要，但近几十年来，其制造环节越来越多地转移至中国、韩国和台湾地区。这使得美国极度依赖一个潜在敌对（中国）和两个地缘政治脆弱的地区。财政部长珍妮特·耶伦将这种脆弱性称为"外部性"——经济学术语，指像污染这样未纳入私营主体考量的成本，从而为政府干预提供了依据。

商务部官员表示已采纳这些观点。雷蒙多部长周二公布的资助标准针对对国家安全至关重要、且美国或其盟友缺乏生产能力的特定类型半导体。他们表示，这向私营行业发出了关于资源配置方向的明确信号。标准还明确规定项目在芯片资助结束后必须具备商业可行性，并鼓励发展两个新的产业集群，这对构建健康产业生态至关重要。

但拜登政府在其他方面也追求更广泛的社会目标，这种"任务蔓延"可能影响计划成效。受资助企业必须为工厂员工和建筑工人提供"可负担、可获得、可靠且高质量的托儿服务"，支付工会标准的建筑工资，并优先雇佣工会劳动力。

他们不能使用联邦补贴来支付股息或回购股票。不能在中国成立合资企业或签订许可协议。还必须与联邦政府分享意外利润。

由于去年的《通胀削减法案》，拜登政府将投资电动汽车和其他绿色能源计划。图片来源：Saul Loeb/法新社/盖蒂图片社这些条件增加了受助企业的成本并削弱了其财务灵活性，使得该计划对企业吸引力降低。2008年金融危机期间，类似救助附加条款促使银行尽快还款而非扩大贷款规模。新冠疫情中由财政部担保的美联储中型企业贷款计划参与者寥寥，部分原因在于条款缺乏吸引力。若参与度不足，将削弱《芯片法案》的目标。

可以肯定的是，这些条件尚未抑制企业兴趣。商务部官员指出，许多芯片公司已提供托儿服务并支付高薪，且工会工资要求、回购限制等标准是授权法案明文规定。他们认为意外利润分成机制能确保企业如实申报所需补贴金额。

官员们在规则解释上拥有裁量权。行使时需认清自身筹码：390亿美元的工厂专项拨款远超美国以往行业补贴规模，但相较半导体企业未来十年预计3万亿美元的资本支出与研发投入（2021年报告数据）仍属小额。更何况这些企业另有选择——日本、欧盟、韩国、台湾地区、加拿大和印度都在提供或考虑芯片生产激励措施，中国的雄心也未曾减弱。

这突显了最后一个风险：当如此多的国家推行相同的产业政策时，任何一国都更难取得成功。随着大量公共资金涌入芯片工厂建设，未来几年可能会出现产能过剩。雷蒙多部长表示她正在与美国盟友商讨以避免这种情况。虽然在理论上可行，但此类协调能否在实践中实现仍有待观察。

联系格雷格·伊普，邮箱：[email protected]

刊登于2023年3月1日印刷版，标题为《政府"挑选赢家"存在风险》。