最高法院学生贷款案将检验总统权力边界——《华尔街日报》

最高法院将于周二开始审理一起案件，考虑大幅限制行政分支的权力，此举可能在未来多年削弱历任总统的影响力。

当法院就拜登政府约4000亿美元的学生贷款减免计划听取辩论时，近年来不断激化的行政与司法冲突将公之于众。两项待审案件为法官提供了契机，可借此对总统未经国会明确授权实施政策的权力设定严格限制。

在拜登总统立法突破希望渺茫之际，这一裁决将制约其政治抱负。

数十年来，历任总统不断试探行政权力的边界，借助白宫权力推行广泛的经济社会变革。

近年来，共和党与民主党总统都更依赖行政权力来规避国会僵局。小布什通过行政令扩大政府监控权限，奥巴马和特朗普则颁布旨在重塑美国移民体系的指令。

根据乔治华盛顿大学监管研究中心汇编的联邦数据，拜登总统以接近历史纪录的速度签署了多项具有重大经济意义的法规。鉴于共和党已掌控众议院，幕僚预计他将更频繁地动用行政令。

这一策略正遭到最高法院的抵制，特朗普协助任命的6比3保守派多数法官多次裁定拜登政府越权。法院采用了一项名为“重大问题原则”的新标准，限制联邦机构在未经国会明确授权的情况下采取具有重大经济和政治影响的措施。

这一原则阻碍了拜登政府延长新冠疫情防控措施的努力，包括暂停驱逐令和对大型企业实施疫苗接种或检测强制令。法院还阻止了其彻底改革特朗普时代移民政策的尝试，并裁定环境保护局在监管机构试图限制燃煤电厂排放时越权。

根据美国总统项目汇编的数据，特朗普在四年任期内严重依赖行政权力推进议程，签署了200多项行政令，成为自吉米·卡特以来单届任期发布数量最多的总统。虽然法院反对特朗普的部分行动，但允许其中许多继续执行。

最高法院关于学生贷款计划的裁决可能标志着迄今为止对这些权力最大规模的限制。全美4300万背负1.6万亿美元联邦学生贷款的借款人中，多数人将在该计划下获得某种形式的债务减免，每人最高可减免2万美元。预计判决将于6月出炉。

疫情起源

周二的两起诉讼案件（一起由共和党州官员团体提起，另一起由个人提起）可追溯至新冠疫情初期，当时国会和特朗普政府试图减轻对经济的损害。2020年3月特朗普总统宣布国家紧急状态后，教育部长贝琪·德沃斯依据2003年《英雄法案》暂时冻结联邦学生贷款借款人的还款和利息累积。联邦政府期间两次延长还款冻结期（特朗普任内），拜登政府则六度延续该政策。

2003年法案授权教育部长在国家紧急状态下，可酌情豁免或修改学生援助计划条款，以避免借款人经济状况恶化。

拜登在竞选时承诺通过立法为每位借款人减免1万美元学生债务。但民主党取消学生债务的努力在国会受阻，共和党禁止行政部门免除贷款的提案同样未获通过。

进步派议员和倡导团体敦促总统转而运用行政权力实施大规模债务减免计划。

2022年10月，拜登总统在特拉华州立大学讨论学生债务减免计划。图片来源：LEAH MILLIS/REUTERS据政府官员和熟悉讨论内容的人士透露，白宫官员为此争论逾一年，拜登本人也公开质疑未经国会批准实施全面减免计划的合法性。2021年他在CNN市政厅会议上表示：“我不认为仅凭签字就能获得这项权力”。

在顾问们阐述了法律策略后，拜登总统改变了立场。知情人士透露，总统及其团队还担心不作为可能影响他在中期选举前对年轻选民的吸引力。

今年8月，教育部长米格尔·卡多纳援引《英雄法案》，为年收入低于12.5万美元的借款人提供最高1万美元的永久债务减免，佩尔助学金获得者（通常是最贫困学生）可额外获得1万美元减免。

卡多纳部长在指令中提出，暂停还款措施本身增加了恢复还款后的个人违约风险。教育部援引研究显示，因特定自然灾害获得宽限期的借款人在恢复还款时面临困难。结论表明，与政府从未因疫情暂停还款的情况相比，借款人在恢复还款后违约风险更高。

六个共和党主政州提起诉讼阻止该计划，理由包括减免债务不计入应税收入将损害州财政。

原告方辩称《英雄法案》条款并未授权教育部长核销财政部账目上的数十亿美元债务，认为该法案不允许教育部长通过减免本金使几乎所有借款人获益。

“这实质上是在重组美国社会的重要部分，本应属于国会的权限，“俄亥俄州总检察长戴夫·约斯特在采访中表示。这位官员牵头多个共和党倾向的州提交了反对债务减免计划的法庭之友陈述书。

第二起案件与各州案件背靠背辩论，由借款者提起，他们声称因无法享受该计划的部分福利而受到损害。对于这两组原告，最高法院还将处理资格问题——即他们是否遭受了足以支持诉讼的伤害。

共和党人和部分民主党人表示，该计划对未上大学、未申请学生贷款或已还清贷款的人不公平。“他们以免费大学为竞选口号，“众议院教育与劳动力委员会主席、北卡罗来纳州共和党议员弗吉尼亚·福克斯说，“这是一种走后门的实现方式。”

圣路易斯的一名联邦法官于10月驳回了各州的诉讼，认为各州没有法律资格挑战贷款计划，但该裁决次月被美国第八巡回上诉法院推翻。该法院发布禁令阻止计划生效，此前得克萨斯州沃思堡的联邦地区法官就个人提起的诉讼作出了类似裁决。

宪法辩论

这些案件展现了美国宪法规定的分权原则引发的对立观点。最高法院的保守派大法官认为宪法对政府分支施加了严格限制，制定者通过结构性障碍确保乔治三世国王和英国议会曾对美洲殖民地行使的专断暴政权力永不复苏。

法院的自由派大法官与拜登总统则认为，宪法创建了一个强有力且灵活的全国政府，取代了导致《邦联条例》失败的委员会决策瘫痪结构——这是新独立的13个州建立大陆联盟的首次尝试。

两派法官在此议题上均未持绝对立场。过去几年，自由派大法官曾裁定政府限制LGBT伴侣婚姻权的举措越权，而保守派同僚则支持行政部门在反恐行动中主张的广泛权力。占多数的保守派法官驳回了共和党州检察长对拜登政府提起的部分诉讼，并在诸如要求医护人员接种新冠疫苗等案件中，使白宫至少获得了部分胜诉。

但当前最高法院多数派已明确表示，其对自1930年代以来确立的自由主义法理存有保留意见——当时富兰克林·罗斯福总统赢得了一系列具有里程碑意义的判决，这些裁决确认了让联邦政府执掌全国经济的新政举措。

1938年，工人们在新泽西州珀斯安博伊通过公共事业振兴署项目修建人行道。图片来源：美联社整个20世纪后期，最高法院认可了联邦政府在恢复环境、保护消费者及援助被政策制定者认为遭受市场经济过度冲击的工人等方面的广泛监管权。

这样的时代已告终结。保守派大法官布雷特·卡瓦纳夫今年1月在圣母大学法学院演讲时表示，在允许机构通过大规模或高成本新规解决重大问题时，国会必须事先明确授予其相应权限。“我们认为这既植根于宪法价值观，也基于我们对国会运作方式的理解，“他说道。

自2017年大法官尼尔·戈萨奇加入最高法院以来，对"重大问题原则"的引用变得更为常见。在2022年1月的协同意见书中，他将该原则解释为：当行政部门声称有权做出具有重大"经济和政治意义"的决策时，必须出示"明确的国会授权”。同年6月，该术语首次出现在多数意见中，当时法院限制了环保署应对温室气体的权限。

最高法院自由派大法官批评该原则含糊不清，指出保守派同僚炮制"重大问题原则"实为阻挠进步政策，尽管宪法文本本身并未对民选部门设置此类限制。

“像’重大问题原则’这样的特殊准则，就像凭空出现的’免于文本约束’的万能牌，“大法官埃琳娜·卡根在环保署案件异议书中写道。她指出保守派借此"阻止行政部门履行重要职责，即便这些职责是国会明确授权的”。

学生债务减免计划的支持者认为，拜登总统的行动完全在政府法定权限范围内，并指责最高法院保守派将政治立场不同的政策强加不合理标准。

“本届最高法院正试图剥夺国会和行政部门的权力，将其揽入自身手中，“马萨诸塞州民主党参议员伊丽莎白·沃伦在采访中表示。她指出2003年《英雄法案》联合发起人、前加州民主党众议员乔治·米勒已向法院提交案情摘要，明确该法律初衷就包含允许减免学生贷款债务。

9/11事件后的加速

自乔治·华盛顿以来，历任总统都通过行政命令和公告来制定政策方针，对美国生活产生重大影响。例如亚伯拉罕·林肯的《解放宣言》和罗斯福总统设立公共事业振兴署的行政令，后者在大萧条时期为数百万民众提供了就业机会。

克林顿执政期间，日益加深的政治分歧限制了国会两党妥协的空间。此后当总统所在政党控制立法机构时，尚能推动重大法案通过，但每当华盛顿出现政府分治局面，立法进程往往陷入停滞。

2001年9·11恐怖袭击加速了行政权力的集中，总统们越来越多地在未经国会批准的情况下推行重大政策变革。小布什总统以国家安全为由设立军事法庭审判敌方战斗人员，并秘密扩大监控计划。

奥巴马总统曾依靠民主党多数席位推动通过了2010年《平价医疗法案》。在2010年中期选举共和党控制众议院后，他转而通过行政手段实施政策议程，如限制工业温室气体排放。

拜登总统的外部顾问已敦促政府开始制定备用方案，以防最高法院永久叫停学生贷款减免计划。拜登政府官员拒绝公开讨论是否会寻求其他途径大规模减免债务。

加布里埃尔·T·鲁宾为本文做出了贡献。

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刊登于2023年2月27日印刷版，标题为《最高法院将测试总统权力的界限》。