婴儿配方奶粉市场仍受困——华尔街日报

疫情期间供应链问题频发，但始于一年前的婴儿配方奶粉危机以其严重程度、持续时间和危险性尤为突出。6月份全国配方奶粉缺货率一度超过90%，至今部分地区货架仍空空如也。短缺情况如此严重，以至于国会、多个联邦机构和白宫都采取了紧急应对措施。

这场危机也提供了一个契机——为建立更强大、更具韧性的美国婴儿配方奶粉及其他必需品市场绘制了路线图。但华盛顿方面似乎准备对此视而不见。

首先让我们回顾危机成因。2022年初，在两名婴儿因感染阪崎肠杆菌死亡后，美国食品药品监督管理局将调查重点锁定在雅培营养公司位于密歇根州斯特吉斯的婴儿配方奶粉工厂。FDA在该工厂检测到细菌痕迹，导致工厂暂时关闭，雅培婴儿配方奶粉产品在全国范围内自愿召回。

由于斯特吉斯工厂产量占全美配方奶粉近40%，其2022年2月的停产造成供应冲击，另外两家主要奶粉制造商利洁时/美赞臣和雀巢嘉宝无法弥补缺口。雅培问题曝光和空荡荡的货架景象促使父母们囤积奶粉，加剧了短缺状况，形成了持续整个夏季的全国性供应危机。

政界人士用疫情时期的标准化方案应对危机。他们声称数十年的自由放任经济政策——自由贸易、放松管制等——使美国奶粉市场在重大冲击面前不堪一击。因此政客们主张，需要新的政府产业政策和更严格的监管执法来解决当前危机并防范未来风险。

这些论调忽视了美国配方奶粉市场的现实、相关的联邦政策，以及政府为补充美国商店货架所采取的行动。正如一些人在危机期间所声称的那样，这个市场既不自由，也不过度依赖进口。事实上，联邦政府对来自世界几乎所有国家的进口奶粉设置了两道不同的壁垒。

首先，沿用数十年的高额复杂"关税配额"制度，对大多数婴儿配方奶粉进口征收超过25%的实际税率；即使是加拿大和澳大利亚等大多数"自由贸易协定"伙伴也面临这些或类似限制。其次，FDA法规——从配方成分到标签和勺量都有严格规定，并要求外国生产商进行注册和接受检查——进一步阻碍了进口，并授权政府官员在边境扣押不合规货物。

其结果是，美国市场对来自欧洲、英国、新西兰等地的大型、受欢迎且安全的配方奶粉品牌关闭了。事实上，这种封闭程度如此之高，以至于2021年美国制造商占据了国内配方奶粉消费量的98%以上。当雅培工厂关闭给美国配方奶粉市场造成巨大缺口时，美国的贸易政策阻止了进口产品轻易填补这一空白。

美国国内政策的两个方面更是雪上加霜，实际上确保了少数大型配方奶粉生产商继续主导市场。

首先，美国对配方奶粉的监管比任何其他食品都严格，也比大多数其他国家严格。沉重的监管负担可能会阻碍新进入者，2022年出现了自2007年以来美国首家新配方奶粉制造商——新进入者ByHeart建立生产线并获得监管批准的过程耗时超过五年，花费1.9亿美元。

其次，妇女、婴儿和儿童特别补充营养计划（简称WIC）每年覆盖美国近一半的婴儿配方奶粉销售额，该计划要求参与的奶粉生产商提供大幅折扣，以换取独家进入该州WIC市场及合作零售商的黄金货架位置。这反过来又自动提升了中标生产商在非WIC市场的销量，使其成为该州的主导企业。

由于只有大型生产商才有资源为如此大量的产品提供前期折扣，因此雅培、利洁时/美赞臣和雀巢嘉宝这三家大公司包揽了所有WIC合同，并在2021年占据了超过83%的市场份额，这并不令人意外。

高贸易壁垒、繁重的国内法规和限制性政府合同的结合，造就了一个集中且僵化的美国配方奶粉市场，当一家工厂关闭时，这个市场就崩溃了，至今仍未完全恢复。具有启示意义的是，联邦政府为缓解配方奶粉危机采取的紧急行动正是针对这些政策。国会暂停了婴儿配方奶粉关税，直至2022年底。美国食品药品监督管理局（FDA）行使了“执法自由裁量权”，批准了8家新的外国制造商在2025年之前销售配方奶粉，而无需满足美国的所有法规。美国农业部允许WIC受益者在2023年年中之前使用他们的福利购买非合同配方奶粉品牌，包括进口品牌。拜登总统的“飞行配方行动”还委托军用飞机从国外运送配方奶粉。

在所有情况下，联邦政府都隐晦地认识到更自由的市场如何能提升经济韧性，而保护主义和过度监管又如何会削弱它。然而国会和行政部门并未将这些改革永久化。关税如今重新生效，尽管个别短缺问题依然存在。

在现代经济中，中断既是不可避免的，也是必要的，因为增长往往伴随着成长的阵痛。但鸡蛋和儿童药品（它们比婴儿配方奶粉受到的监管更少）都从近期的供应冲击中迅速恢复。一个相对自由开放的市场不仅能在当下降低成本，还能预防未来的长期短缺。

随着新的供应问题出现，政策制定者应从过去的错误和临时解决方案中吸取教训。遗憾的是，几乎没有迹象表明他们会这样做。

Lincicome先生是卡托研究所的普通经济学主任，Beaumont-Smith女士是该研究所的政策分析师。

2022年5月31日，纽约一家杂货店空荡荡的货架。图片来源：Stephen Shaver/Zuma Press刊登于2023年2月17日印刷版，标题为《婴儿配方奶粉市场仍受束缚》。