国会曾限制政府债务——《华尔街日报》

美国财政部上周开始采取措施，以避免31.4万亿美元国家债务违约。美国政府此前已多次面临此境，在国会找到控制其庞大支出欲望的方法前，这种情况将持续发生。削减开支的政治意愿难以凝聚。国会历史表明，预算程序本身就在助长过度支出和预算赤字。

过去60年间，联邦支出相对于国内生产总值的全部增长均来自法定支出项目，这导致了该时期持续的预算赤字。法定支出的确定方式与所谓可自由支配项目不同：后者支出由固定拨款决定，而法定支出并非预先固定，而是根据福利水平、资格规则和经济因素动态确定。

法定支出立法权分散在国会两院十余个委员会手中。众议院中，农业委员会负责农业补贴和食品券，教育与劳动力委员会分管学生贷款和助学金，筹款委员会主管社会保障、医疗保险医院保险和福利计划，能源与商业委员会管理医疗补助（并与筹款委员会共同负责奥巴马医改和联邦医疗保险B部分）。

在这种体系下，没有任何委员会需要对总支出负责。每个委员会都有扩大其项目并抵制约束措施的理由，但没有任何委员会有控制整体支出的动力。

这类似于经典的“公地悲剧”。想象一下，许多渔民可以进入一片共有的水域捕鱼。每位渔民都有尽可能多捕鱼的动机，而没有人有理由限制自己的捕捞量。最终，这片水域的鱼类资源将枯竭。但有一个显著的不同：与渔民不同，一旦国会耗尽了税收收入，它还可以向未来借钱。

早期的国会看到了分散支出权力的后果，于是利用具有专业知识的专家委员会（称为授权委员会）来制定项目及其运作规则。在19世纪的大部分时间里，每个议院的一个委员会负责确定年度总预算。单一委员会的使用提供了问责制，并使项目之间必要的资金权衡成为可能。除了战争和经济衰退时期，年度预算都保持平衡，并有适当的余地。

但在19世纪70年代末到80年代中期，众议院开始分散支出权力。前议长塞缪尔·兰德尔在1885年发出了一个预言性的警告：“如果你们试图分散所有这些拨款，设立多个委员会，而实际上只需要一个，你们将走上一条铺张浪费的道路，其长度和深度将超出你们的预见，直到我们发现国库破产。”

众议院无视这些警告，将拨款管辖权分散给了八个委员会。参议院后来也效仿了这一做法。新的激励机制导致支出迅速增长。从19世纪90年代到第一次世界大战，美国和平时期的预算赤字比以往任何时候都更加频繁和庞大。

第一次世界大战后，国会认识到预算问题的根源并予以解决。众议院特别委员会为建立总统向国会提交全面预算申请的新流程，建议将全部拨款权集中至单一委员会。这项重大决议剥夺了七个众议院委员会的支出权限。特别委员会援引拨款委员会主席詹姆斯·加菲尔德（1871-75年任职）和议长约瑟夫·坎农（1903-11年任职）等德高望重前成员的支持，敦促议员们"为公共利益牺牲个人抱负""。众议院于1920年落实改革，实现了拨款权集中。两年后，参议院也修改规则与之匹配。

此举重建了预算问责制，消除了旧体系助长超额支出的弊端。1921年至1930年大萧条爆发前，联邦支出得到有效控制，年度预算保持平衡。

然而从1930年代起，国会开始为与国防无关的群体设立权益计划（此前仅有军人养老金这一项权益）。这导致委员会管辖权再度分散，如今权益支出已占联邦项目支出的三分之二。

自1970年代以来，国会多次尝试改革预算流程但均告失败，包括1974年《预算与扣押控制法》、1990年《预算执行法》及其后续法律规定的可自由支配支出上限与现收现付规则。现行体系产生的强大支出驱动力，使所有改革努力付诸东流。

许多其他想法已由个别立法者提出。1979年6月，参议员乔·拜登呼吁几乎所有支出都应受制于拨款委员会的年度审批。拜登先生在参议院演讲中表示，他的法案将使"新增和现有法定权益项目必须经过拨款程序，从而实质上终止其法定权益地位"，仅保留当时已有的社会保障和医疗保险福利作为例外。

现行制度下，众议院和参议院预算委员会看似提供问责机制，但实际上无权独立变更法定权益项目。同样，近年来的综合拨款法案可能给人国会领导层掌控全局的印象。但这些臃肿的法案仅资助可自由支配支出，暴露出拨款程序的失效。

1917年，伍德罗·威尔逊总统告诫国会：“除非众议院同意恢复通过单一委员会发起和编制所有拨款法案的传统做法，否则处理巨额公共资金拨款时难免会出现严重浪费和奢侈行为。“一个多世纪后的今天，这个道理依然适用。整合拨款权对国会而言固然困难，但不会比1920年时更艰难。立法者们应当再次"为公共利益牺牲个人抱负”。

科根先生是《善意的高昂代价》作者，现为斯坦福大学胡佛研究所高级研究员。

众议院议长塞缪尔·杰克逊·兰德尔（1876-81年）和拨款委员会主席詹姆斯·加菲尔德（1871-75年）。照片：盖蒂图片社刊登于2023年1月24日印刷版，标题为《国会曾限制政府债务》。