鲜为人知的监控项目追踪美国与20多国间资金流动——《华尔街日报》

华盛顿——根据内部项目文件及参议员罗恩·怀登的调查，美国数百个联邦、州及地方执法机构无需法院监督即可访问一个包含超过1.5亿笔美国与20多个国家间资金转账记录的数据库。

该数据库由亚利桑那州总检察长办公室2014年与西联汇款达成和解后设立，旨在打击美墨边境的毒品与人口走私活动，现由名为"交易记录分析中心"（TRAC）的鲜为人知非营利组织管理。目前已扩展至允许600多个执法实体——从联邦调查局、缉毒局、移民海关执法局等联邦机构到几乎各州的小镇警局——监控美国与全球各国通过汇款服务进行的资金流动。

TRAC数据包含汇款人与收款人全名及交易金额。中心主任里奇·勒贝尔表示，该项目已促成数百起涉及贩毒集团及其他洗钱罪犯的线索与抓捕行动，并揭示了帮助执法部门更全面掌握走私网络的资金流动模式。

“这是一项执法调查工具，”勒贝尔先生表示，“我们不会向全世界广播它，但我们也不会逃避或隐藏它。”

本文发表后，亚利桑那州总检察长的一位发言人表示：“法院认为，使用货币传输业务的客户不像传统银行客户那样有相同的隐私期望。”

俄勒冈州民主党人怀登先生表示，TRAC允许政府“在绕过对美国人隐私的正常保护的同时，为自己提供一份美国人个人财务数据的‘自助餐’。”

包括TRAC会议记录和亚利桑那州总检察长的140份传票副本在内的内部记录，由美国公民自由联盟获得，并由《华尔街日报》审查。这些记录显示，任何授权的执法机构都可以在没有搜查令的情况下查询数据，以检查美国境内人员的交易，寻找洗钱和其他犯罪的证据。TRAC调查员准备的一份幻灯片展示了如何利用该程序的数据在批量交易记录中扫描“中东/阿拉伯名字”等类别。

“普通人的私人财务记录被不加区别地抽入一个庞大的数据库，几乎任何想要访问的警察都可以获得，”美国公民自由联盟言论、隐私和技术项目副主任内森·弗里德·韦斯勒表示，“这个项目本不应该启动，现在必须立即关闭。”

TRAC系统记录了通过MoneyGram、DolEx、Ria和西联汇款等公司进行的资金转移详情，图为贝鲁特某西联汇款网点。图片来源：Francesca Volpi/彭博新闻执法部门获取银行记录或电子邮件等材料时，通常需证明文件与调查相关，并通过传票或搜查令调取。

TRAC系统追踪通过西联汇款、MoneyGram、DolEx及Euronet旗下Ria品牌进行的转账。数百万人使用这些服务在亲友间转移资金——尤其是不具备银行账户的人群。墨西哥移民尤其依赖该渠道将美国所得汇给边境另一侧的家人。

汇款公司的监管比银行宽松，通常由各州管辖。联邦法规要求银行监控可疑交易、报告超1万美元现金交易并履行客户尽职调查。国会还规定联邦机构调取银行记录须持传票，且须告知客户其记录被调取。

由于涉恐融资、毒品走私等非法活动隐患，汇款公司长期受执法部门关注。使用西联汇款等服务的客户不会被告知其交易数据将提供给政府机构。

勒贝尔表示，由于汇款公司不执行银行级别的客户身份识别规则，需通过海量数据识别欺诈和洗钱模式。TRAC设定了500美元最低门槛，以避免收集绝大多数低于该标准的跨境家庭汇款。

怀登参议员去年确认，联邦政府参与了TRAC项目，具体而言，美国移民与海关执法局下属的国土安全调查部门自2019年起利用海关传票（一种 subpoena）从西联汇款和Maxitransfers公司获取了约600万笔汇款记录。怀登表示，所有这些数据最终都存储于TRAC系统。

“该监控项目的规模及联邦机构的参与程度远超最初披露情况，“怀登本周在致司法部监察长的信中表示，要求调查FBI和DEA与该项目的关系。

国土安全部监察机构去年告知怀登办公室，为回应其对TRAC的质询，正在审查ICE调查部门打击毒品走私的活动。ICE未就置评请求作出回应。

参议员罗恩·怀登去年确认联邦政府参与了TRAC项目。图片来源：Drew Angerer/Getty Images怀登办公室表示，持续调查发现MoneyGram、Euronet和Viamericas三家汇款公司应波多黎各圣胡安ICE办公室传票要求，向TRAC批量提交了客户数据。

这些公司告知怀登，Euronet和Viamericas收到该办公室的海关传票，要求提供美国境内与加勒比、拉美多国及加拿大、法国、西班牙、乌克兰、中国等地的交易数据。传票命令汇款公司将数据移交TRAC。

Euronet表示，2021年提出了追溯至2019年的数据要求；Viamericas称数据披露持续进行但拒绝透露具体日期。速汇金表示，ICE办公室要求提供2019年至2021年间从美国21个州向哥伦比亚、美属维尔京群岛、多米尼加共和国和委内瑞拉交易的记录。

速汇金称除非法律要求，否则不会主动与第三方共享转账数据，并"以处理其他有效传票的相同方式回应根据TRAC计划收到的传票”。

Euronet表示相关传票涉及未决诉讼，拒绝进一步置评。Viamericas强调致力于保护隐私并履行合规义务。DolEx未回应评论请求。

在公开的TRAC数据库门户网站上，注册页面声明该平台"仅供执法部门使用”，并警告非执法人员若未提供有效政府邮箱将无法获取访问权限。

莱贝尔先生表示，TRAC从未发现执法人员不当访问数据或数据库遭外部入侵的案例。近年来由于美国阿片类药物危机激增，该计划使用量有所增加。

莱贝尔指出，执法机构通过TRAC数据追踪涉嫌犯罪活动的资金流动模式，数据越全面分析效果越好。他说明TRAC负责管理执法部门提供的数据，其接收和存储的信息常处于动态变化中。

虽然拒绝讨论TRAC的资金来源，但勒贝尔先生表示，这个非营利组织最初是由西联汇款和解金资助成立的，这些资金现已耗尽。怀登先生和其他人则表示TRAC是由联邦政府资助的。

Euronet表示，他们在2021年收到传票，要求将部分国际汇款数据移交给TRAC。图片来源：Beata Zawrzel/NurPhoto/Getty Images文件显示，TRAC获取数据的许多传票起草得相当宽泛，通常要求汇款公司提交特定地点之间所有超过500美元门槛的交易数据。

即使是完全国内的汇款也会被纳入TRAC的数据库——例如，当居住在美国边境州的美国人向或从居住在美国其他地方的美国人发送或接收500美元或更多金额时。由于涉及的隐私问题，捕获完全国内记录的监控程序会受到法院的严格审查。

美国法院很少批准为普通犯罪活动批量收集执法记录——通常要求刑事调查严格针对个人，而不是整个人群。情报机构遵循不同的规则，但勒贝尔先生表示，TRAC已拒绝情报机构和国防工业获取数据的请求。

隐私倡导者长期以来一直反对批量收集记录，认为这种方法效果不佳，并且违背了宪法和法定隐私期望。

美国最大且历史最悠久的汇款公司西联汇款曾试图抵制对其客户记录的大规模传票。2006年，当亚利桑那州总检察长开始关注获取这些数据时，该公司对一项州级传票提出异议，该传票要求西联汇款提供亚利桑那州与墨西哥索诺拉州之间的所有交易记录。当时，亚利桑那州担心复杂的犯罪组织利用该公司洗钱。亚利桑那州上诉法院裁定，根据该州法律，对西联汇款的大规模传票范围过于宽泛。

尽管在法庭上胜诉，西联汇款后来仍成为亚利桑那州总检察长调查的对象，调查其服务是否助长了洗钱活动。在2010年达成的一项9400万美元的和解协议中，西联汇款同意提供亚利桑那州总检察长要求的交易数据，并资助更有效的反洗钱执法措施，从而解决了与亚利桑那州的分歧。几年后，和解协议被修改，将交易记录交由一个非营利组织管理，TRAC由此诞生。

尽管上诉法院裁定要求大量交易记录的范围过于宽泛，但州政府官员仍继续向十几家汇款公司发出传票。除西联汇款外，没有其他公司在法庭上对这些传票提出异议。

本文发表后，律师奥斯卡·赫拉斯梅表示，他曾在2008年与亚利桑那州总检察长办公室合作，帮助建立了后来的TRAC。他惊讶地发现，TRAC已经“蜕变”成最初未设想的样子。

“与我合作的各方从未打算随意允许将个人财务数据分享给执法机构，”埃拉斯梅先生表示。“对客户数据的全面访问…违背了金融服务消费者对隐私保护的合理期待。”

联系达斯汀·沃尔兹，邮箱：[email protected]；联系拜伦·陶，邮箱：[email protected]

更正与说明部分适用于银行的尽职调查和可疑活动监控规定同样适用于货币服务公司。本文早期版本错误称此类法律不适用于这些公司。（已于1月18日更正）

刊登于2023年1月19日印刷版，标题为《转账监控计划引发隐私问题》。