宋国友：美国要开始对盟友搞“长臂审查”了

美国财长耶伦近日在墨西哥访问期间，双方达成的一个外资审查协议受到外界特别关注。根据美国财政部发布的公告，美墨打算建立一个外国投资审查双边工作组，两国财长已经签署了一份意向备忘录。美财政部称，这是为了防范所谓的外来投资损害国家安全，新协议解决了“某些外国投资可能带来的国家安全风险，特别是在某些技术、关键基础设施和敏感数据方面”。

考虑到美国政府在其国内已经强化了外国投资审查委员会的功能，重点审查中国对美直接投资，在美墨政府间创设类似的投资审查机制，表明美国正在复制这一外资审查模式，着力拓展投资审查的范围，把盟友也纳入到其构筑的对华投资审查的网络当中。尽管美国声称这一新的审查机制仅仅是为防范“安全风险”，但从美国以往的审查情况看，通常存在着泛安全化的倾向。这势必会给投资领域的利益攸关方带来影响。

首先，是对中国的影响。美国近年来不断加强对中国投资的审查力度。自从特朗普政府于2018年通过《外国投资风险评估现代化法案》后，中国对美直接投资规模急剧下滑。统计数据显示，2022年中国对美直接投资金额已经不到2018年的7%。美国不仅在投资领域对华搞审查，还在制造业领域大力推动产业链“去中国化”。美国政府祭出各种政策，希望持续推进制造业回流国内、近岸外包和友岸外包。墨西哥是美国的重要邻国兼盟友，符合“近岸”和“友岸”双重身份。

此外，由于墨西哥与美国有自由贸易协定，关税和生产成本比较低，也成为包括中国资本在内的诸多国际资本的投资目的地。投资转化为生产，生产带来贸易。在多重因素共同推动之下，今年中美双边货物贸易已经被美墨双边货物贸易所超越。其中不乏中国企业在墨西哥投资工厂而产生的对美贸易，这本是相当正常的市场行为。但美国此次拉着墨西哥建立对墨西哥直接投资的审查机制，虽没有点名具体国家，针对中国的意图十分明显。在更为严格的投资审查预期下，中国对墨西哥及其他美国盟友的直接投资可能会受到抑制。

其次，是对墨西哥及其他美国盟友的影响。诸多跨国公司大量投资墨西哥，优化其产业结构，增加其就业机会，扩大其政府税收，这对墨西哥来说无疑是好事。中国企业对墨投资同样会带来上述积极效应。墨西哥作为新兴经济体，获得更多外来投资符合其经济利益。这也是墨西哥国家发展的新机遇。与2019年相比，2022年墨西哥吸收的外资增长了29%。但是，美墨间的这个投资安全审查机制，向跨国投资者释放了一个强烈的负面信号，会给相关投资主体对墨投资带来不确定性。即便美墨间投资审查机制可能会“审慎行事、有限审查”，但这一机制设立本身，也可能会阻碍墨西哥吸引更多外来直接投资。

更为重要的是，墨西哥采取何种外资政策，是经济主权的体现。但美国通过政府间投资审查机制，可以干涉墨西哥投资政策，实质上损害了墨西哥的经济主权。这一机制可以说是美国在投资领域，塞给墨西哥的“毒丸条款”。墨西哥恐怕仅仅是个开始，在墨西哥之后，美国可能还会积极谋求与其他盟友构建新的投资审查机制，比如在欧洲和日本等。即使美欧、美日间不建立正式的投资审查机制，美国也会单边施压，胁迫这些国家在对外资领域采取更为严厉的审查措施。这同样是在“协调”名义下，对这些国家经济政策的干预，损害的是这些盟友的经济利益和经济主权。

美国强化本国和在盟国的外来投资安全审查，是投资关系泛安全化的新动向，表明美国已经不限于在其国境范围内采取行动，而是试图把对华投资审查从本国拓展至第三国，打造以其为中心、跨越国境，包括更多国家的全球投资安全审查网络，补上所谓投资安全审查的“漏洞”。这是美国在经济制裁领域的长臂管辖外，在投资领域的新型“长臂审查”。不管美国承认与否，其核心目标，是要在产业链和供应链领域进一步限制中国。正如中方所言，出于政治目的对正常的经贸投资活动人为设限、干扰相关合作，不符合任何一方的利益。这一新政策，叠加其他领域美国已经采取的各种对华“去风险”措施，会形成更大的后果，不仅冲击中美构建健康经济关系，还会加剧全球投资关系的碎片化和安全化，造成全球资本流动的阻塞。（作者是复旦大学美国研究中心副主任）