邓涵：从“湄公河行动2.0”看地区安全治理

在博鳌亚洲论坛2022年年会开幕式上，中国国家主席习近平郑重提出全球安全倡议，为解决全球安全难题、消除国际安全赤字、促进人类共同安全提供了中国方案。2023年2月21日，中国发布了《全球安全倡议概念文件》，进一步阐释了全球安全倡议的核心理念与原则，明确了倡议重点合作方向以及合作平台和机制。其中，明确提出：“支持在澜沧江—湄公河合作框架下推进非传统安全领域合作，通过澜湄合作专项基金实施相关合作项目，努力打造全球安全倡议实验区”。澜沧江—湄公河地区的建设与发展正引发越来越高的关注。

2016年一部名叫《湄公河行动》的电影在中国上映，这部影片根据2011年发生的“湄公河惨案”真实事件改编而成。当年的“湄公河惨案”中，两艘中国商船在湄公河金三角水域遭袭，13名中国船员遇害。案件发生后，在中国牵头下，中国、老挝、缅甸、泰国四国警方建立了湄公河地区执法安全合作机制，使“湄公河惨案”得以快速侦破，案件的主犯等也迅速被绳之以法。2011年12月，四国合作启动了湄公河联合巡逻执法，使澜湄地区执法安全合作走向常态化。

今年8月，中国、老挝、缅甸、泰国四国警方又联合启动了一项针对本区域赌诈及由此衍生的人口贩运、绑架、非法拘禁等犯罪的专项合作打击行动。很多人认为，这是继2011年“湄公河惨案”专项联合行动后，四国警方的又一次大型跨国联合执法行动，并将此次行动称为“湄公河行动2.0”。

两次专项联合行动，都折射出了澜沧江—湄公河地区严峻、复杂的安全治理形势。对比两次行动可以发现，澜湄地区安全问题演变的内在机制以及治理都经历了非政治化、政治化、安全化、暴力化的发展阶段。

非政治化，是指该问题没有进入政治议程，被视作一般的治安问题或非传统安全问题，一国警方就能处理和应对。政治化，是指将政治或政治因素引入或应用于非政治领域，导致非政治领域的问题或事件变得政治化。一旦该问题发展成为一个政治问题，那就需要在政治上进行综合的应对。该问题的应对就不再局限于警方，尤其是一国警方的范畴内，而是需要多个部门进行综合的处置。当该问题进入安全化阶段以后，就表明更大范围的人在主观上感受到因为这个问题的存在，自己的“安全感”受到了威胁。这个问题也就从既有的警务或非传统安全问题，向传统安全问题进行了外溢和性质转换。暴力化，是指该问题已经对较大范围人员的安全和利益产生了严重威胁，同时这个问题由于与诸多利益相关方有纠葛，传统的政治、经济、社会等应对策略已经起不到什么实际效果，必须通过特殊的暴力手段甚至是军事手段才能加以解决。非政治化、政治化、安全化、暴力化在性质上是不断升级的，产生的影响和破坏性也依次递进。

最佳的治理阶段，显然是在非政治化阶段，其次是政治化阶段。进入安全化阶段以后，由于事件关注度变高，情况就开始变得复杂敏感了。遗憾的是，无论是“湄公河行动1.0”，还是“湄公河行动2.0”，都是在事件进入安全化甚至是暴力化阶段以后，才促使四国进行联合执法合作。这个阶段的安全治理的成本是最高的。

长期以来，澜湄地区的安全形势一直有其独特性和复杂性，跨界毒品贩卖、枪支走私、人口贩运、抢劫、勒索、绑架等犯罪活动较为频发。这些犯罪活动，在非政治化阶段往往不容易被各国警方关注到。就算被关注到，由于部分流域国家的执法能力较弱，往往需要在事件进入政治化阶段以后，才能推动四国警方开启对话合作、共享执法资源。而在这两次“湄公河行动”中，政治化阶段都未能推动四国警方进行实质性的联合执法行动，当事件发酵到安全化阶段以后才驱动相关各方采取切实有效的联合执法行动。这一定程度上成为制约澜湄地区安全治理提质升级的一个“瓶颈”。

当前，澜沧江—湄公河地区电信网络诈骗等新的安全治理形势，正迫切需要相关方能尽快突破安全合作的“瓶颈”，在现有四国联合巡逻执法、联合扫毒、打击电信网络诈骗等跨境犯罪多边联合专项行动的基础上，进一步推动联合执法等警务合作走深走实，强化情报和信息交流，创新联合清剿、协作抓捕、证据交换、共同审讯、嫌疑人移交等体制机制。尤其是，应力争在地区安全事件处于非政治化阶段就采取执法行动，防患于未然。（作者是中共中央党校国际战略研究院讲师）