4100亿元奖补资金投向基层“三保”

今年以来，中国地方财政特别是县级财政的平稳运行备受关注。近日，财政部向各地下达2023年县级基本财力保障机制奖补资金（以下简称“奖补资金”）预算，累计超4100亿元，支持部分运行困难的县级财政。同期，财政部公布修订后的《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》（以下简称《办法》）。

4100亿元奖补资金如何用好、管好？时隔4年，财政部再次修订奖补资金管理办法，有何调整？

巨量资金支持“保基本民生、保工资、保运转”

奖补资金是指中央财政设立的一般性转移支付资金，主要用于激励引导地方保障基层“三保”等必要支出需求，奖励地方改善县级财力均衡度、加强县级财政管理。

此次财政部向各地下达2023年奖补资金预算，明确用于保障县级财政平稳运行，支持“三保”（保基本民生、保工资、保运转）。

根据资金预算分配表，2023年奖补资金预算数为4107亿元，比2022年执行数增长8.7%。其中，已提前下达3541亿元、本次下达566亿元。同时，为提高预算完整性，加快支出进度，财政部提前下达2024年奖补资金，待2024年预算年度开始后，按程序拨付使用。

下达2023年奖补资金预算当日，财政部公布了修订后的《办法》。记者注意到，修订前的《办法》中“三保”排序为“保工资、保运转、保基本民生”。修订后，“保基本民生”超过“保工资”“保运转”，被提到首位。

中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心研究员赵福昌在接受本报记者采访时表示，新版《办法》总则中将保障基层政府落实各项“民生政策”改为“基本民生政策”，从一个侧面体现了强化奖补资金管理的政策导向。

具体看，“保基本民生”的表述更为具体，明确基本民生支出“主要包括落实教育、社会保障、卫生健康等领域国家统一制定的政策，重点保障以人员或家庭作为直接补助对象的民生补贴类项目，以及有明确保障范围和标准的基本公共服务事项”。

在“保工资”方面，明确财政供养人员经费“包括国家统一出台的基本工资、奖金和津贴补贴，规范的地方津贴补贴、事业单位绩效工资、工资性附加支出和离休人员离休费等项目”，删去“养老保险支出”，并在“地方津贴补贴”之前冠以定语、变为“规范的地方津贴补贴”。

在“保运转”方面，进一步明确运转经费“包括县级机关事业单位自身运转、完成日常工作任务所发生的公用经费支出”。

赵福昌认为，此次修订厘清了“基本民生支出”的范围和标准，引导基层“三保”工作在“应保尽保”的同时，科学评估并充分考虑地方财政承受能力，做到“尽力而为、量力而行”，体现了基本公共服务均等化的应有之义。

向基层和困难地区倾斜

奖补资金怎样奖？怎样补？

在资金分配和预算下达方面，财政部明确，主要根据县级“三保”等必要支出需求、省级财政调控努力程度、财政管理绩效及特殊因素等，采用因素法对省级财政分配县级基本财力保障机制奖补资金。

赵福昌认为，“综合系数”是调整后的新亮点。为支持地方提高县级基本财力保障水平，财政部按照一定比例，对县级财政“三保”等必要支出需求，结合综合系数给予补助。“按照各个地区的财政困难程度、‘三保’支出占财力比重、人口等测算得出综合系数，作为对县级财政‘三保’等必要支出的补助标准，并加强相关转移支付的统筹衔接，有效提升了资金分配的科学性。”赵福昌说。

同时，为改善县级财力分布横向、纵向的均衡度，缩小县域间财力分布差异，奖补资金将对努力改善县级财力均衡度的地区给予奖励。一是按照各地县级财力均衡度进行横向奖励，重点奖励均衡度较高的地区；二是将各地年度间县级财力均衡度进行纵向比较，对改善的地区予以纵向奖励。

奖补资金还引导地方提高县级财政管理水平。财政部明确，将依据县级财政管理绩效综合评价结果，在规范预算编制、加强执行管理、增强财政可持续性等方面予以奖励。《办法》同时规定，对落实党中央、国务院有关精神的特定区域和事项，包括“巩固和拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、重大减收增支等”，通过定额补助等方式给予阶段性支持。在旧版《办法》中，对上述事项的表述为“深度贫困地区脱贫攻坚、落实重大减税降费政策等”。

奖补资金比重动态调整。具体操作上，以县级基本财力保障机制奖补资金平均增长率为基准，对超过（或低于）基准增长率一定幅度的地方适当调减（或调增）奖补资金额。

“在奖励机制设计上，修订后的《办法》既鼓励地方改善县级财力均衡度，也引导地方加强对‘三保’保障压力较大地区的倾斜支持，体现了奖补资金作为一般性转移支付资金的设立初衷。”赵福昌说。

财政收入恢复增长，为基层公共管理及服务提供支撑

今年以来，中国经济总体回升向好，带动地方财政收入保持恢复性增长。1-10月，地方一般公共预算收入101624亿元，同比增长8.8%。31个省份收入均实现正增长，其中14个省份保持两位数增长。财政收入的恢复增长为基层政府实施公共管理、提供基本公共服务、落实各项基本民生政策提供了支撑。

保障基层政府的基本财力需要，不仅需从“开源”上着力，也需在“节流”上下功夫。

新版《办法》充分体现了这一思路。例如，《办法》采取逆向激励方式，重申了人员控制的扣款情形：“对不切本地实际违规增加财政供养人员或财政管理出现重大失误的地区，予以扣款。”

如何管好用好这笔超4100亿元的资金？

细化落实分级责任制——县级财政部门负责管理、安排和使用本地区奖补资金，科学统筹自有财力和上级补助，强化预算管理，动态评估本地区“三保”运行情况。同时，省市财政部门负责对下测算分配奖补资金，对困难县区适当加大补助力度、给予资金调度支持。

筑牢风险应急处置“防护墙”——省级财政部门负责针对可能发生的“三保”风险事件做实应急处置预案。省市财政部门负责动态监测基层财政运行，确保“三保”风险早发现、早报告、早处置。县级财政部门对出现或预计可能出现的风险事件，及时报告上级财政部门。

赵福昌表示，《办法》提出“县级为主，市级帮扶，省级兜底”的原则，要求县级财政部门负“三保”保障主体责任、省市财政部门负兜底帮扶责任，并从预案制定、动态监测、发现报告等环节完善“三保”风险处置机制。“分级责任制明确了各级财政部门的管理职责，有助于进一步推动省以下财政体制改革落实落细、建立县级基本财力长效保障机制。”赵福昌说。

奖补资金要花在“刀刃”上。财政部要求，省级财政部门要督促指导市县落实“三保”保障分级责任体系；地方各级财政部门编制年初预算要优先使用稳定财力足额保障“三保”需求，硬化预算执行约束，健全风险处置预案，切实筑牢兜实基层“三保”底线。