【环时深度】5年了，印度雾霾治理为什么收效甚微？

【环球时报驻印度特约记者 李梓硕 环球时报记者 苑基荣 丁雅栀】随着冬季的到来，雾霾从本月初开始再度笼罩印度，已持续近20天。据印度媒体“Mint”网站21日报道，该国首都新德里当日清晨空气污染指数为323，属于“非常差”等级，且在未来几天都没有缓解的趋势。空气污染问题是长期困扰印度的顽疾，印度自2019年初便启动了国家清洁空气计划（NCAP），目前该计划已经实行了近5年，而此轮雾霾引发了越来越多的“NCAP在发挥作用吗”的疑问。有分析认为，印度雾霾困局正面临自然、政治和能源转型的三重夹击，这一问题不仅对当地民众的生存环境造成威胁，反映出印度政府在治理社会问题过程中存在的局限性，更折射出一个国家在工业化进程中不得不面对的复杂困境。

吐槽雾霾成“新德里式问候”

“2000多万人被印度首都新德里上空浓重、刺鼻、有害的雾霾唤醒。灰蒙蒙的雾霾笼罩着新德里，建筑物被遮挡，居民们恐慌地购买空气净化器。”美国有线电视新闻网（CNN）11月17日报道称，空气污染严重扰乱了新德里人的日常生活。

《环球时报》记者近日在新德里看到，当地患呼吸道疾病的人激增，戴口罩人群的比例明显上升。而本就患有过敏性鼻炎和过敏性哮喘等呼吸道疾病的记者，在这种从早到晚都灰蒙蒙的空气污染下，也再次出现了过敏症状。最近记者和新德里的朋友们见面打招呼，开口都先抱怨雾霾，把吐槽几句空气污染当作“问候”。自本月初空气污染程度加剧以来，新德里政府已采取多项措施，包括实施单双号限行、禁止不符合规定的私人巴士进入新德里、暂停建筑施工、将学校寒假提前、尝试人工降雨等。

事实上，印度的空气污染问题不局限于新德里或某个邦，而是囊括整个北部地区。瑞士空气净化研究机构IQAir去年的《世界空气质量报告》显示，在全球污染最严重的50座城市中，有35座印度城市榜上有名，其中14座城市位居前20名，且均位于印度北部。

印度智库能源环境与水务委员会的一项研究估计了印度空气污染的主要来源，就PM2.5浓度来说，最大的污染源来自家庭，比如燃烧木柴等用于烹饪、取暖，约占污染总量的27%-50%；其次是工业排放，约占21%-38%；随后是燃煤发电排放，约占3%-22%。其他重要的污染来源还包括交通污染、垃圾焚烧，以及部分北方邦农民的秸秆焚烧。

复旦大学国际问题研究院研究员、南亚研究中心副主任林民旺告诉《环球时报》记者，环境治理成本高对于印度财政能力和政府行政效能来说是非常大的考验。对印度来说，在发展阶段这是难以克服的根本性问题。取暖设备没法解决，加上贫穷等原因，北方农民冬天取暖要烧柴草和燃煤等。政府为环境治理而禁止民众烧火取暖也不现实。

为解决这一“老大难”问题，印度在2019年年初启动了国家清洁空气计划（NCAP），该计划的目标是到2024年将全国年度PM2.5和PM10浓度降低20%-30%。该计划也受到了国际组织的关注，总部位于美国的国际环境倡导组织“自然资源守护委员会”（NRDC）今年年初的报告显示，印度的这一计划效果“并不均衡”且“以目前的速度无法在2024年达成目标”。

有分析认为，印度雾霾困局正面临着自然、政治和能源转型的三重夹击。以新德里为例，该市位于印度北部，冬季风力较小，降雨次数很少，降雪几乎不可能，气候条件一定程度上限制了环境的自我净化能力。德里大学教授达卡表示，因沿海环境和强劲风力，印度南部污染水平较低，在北印度污染飙升的同时，南印度各邦却享受着晴朗的天空。

不过另一方面，《环球时报》记者在新德里及周边卫星城乘坐轻轨时发现，其实新德里市区的绿化率不低，不仅有许多大面积的森林公园，居民生活区也有不少绿地，热带气候使树木生长得高大繁茂。而且，由于私有土地占比大，新德里市区内高楼大厦并不多，居民楼多是平房及5层以下的楼宇，相比在高楼林立的城市，空气更易流通。

“印度最高法院对爆竹的坚定立场在烟雾中被吹散了”

除自然因素外，清华大学国家战略研究院研究员钱峰对《环球时报》记者表示，在印度比较混乱的民主制度下，一些减少污染的规定很难执行下去。

排灯节是印度教四大节日之一，印度人通常会燃放烟花爆竹庆祝这一节日。据印度WION新闻网11月13日报道，就在12日的庆祝活动结束后一天，印度多个城市的空气污染指数迅速上升。专门追踪印度国家清洁空气计划的组织NCAPTracker发布数据显示，在今年排灯节庆祝活动后12个小时内，印度11个邦首府中有9个的污染水平都高于去年。新德里、孟买和加尔各答均位列世界污染最严重的10个城市之中，其中新德里位居榜首。

早在2016年11月，印度最高法院便宣布禁止在新德里及附近郊区“持有、储存和销售烟花爆竹”。2018年10月，印度最高法院又宣布更严格的禁令，即除了“绿色爆竹”等少量“不含有害化学物”的爆竹外，在全国范围内禁售爆竹。今年11月7日，印度最高法院宣布“禁燃令”，在全国范围内禁燃含钡爆竹，并强调禁令对各邦均有约束力。

然而，最高法院的禁令并未得到民众的严格遵守。目前印度国内仍有声音称最高法院应该把决定是否可以燃放爆竹的权力交给各邦。《环球时报》记者在新德里及附近的古尔冈和诺伊达发现，路边时常有人燃放爆竹嬉戏，且部分商店仍可购买到。据《印度时报》13日报道，新德里多地居民无视“禁燃令”，庆祝活动在12日下午“达到顶峰”。印度环保人士坎达理表示：“印度最高法院对爆竹的坚定立场在烟雾中被吹散了”。

印度每年排灯节前后迎来秋收季节。印度农民就地烧荒，既能增加土地肥力，又比较方便省事。一位新德里当地人对《环球时报》记者表示：“污染的一大源头其实并不在新德里本地，而在新德里之外，此类行为还无法被有效治理。”由于缺乏跨邦治理能力，印度北部各邦之间存在着大量难以治理的跨邦污染。据印度《前线》杂志报道，尽管当地政府试图通过环保宣传改变农民的观念，但因涉及到要使用特殊设备和生化药剂，以及劳动强度大等原因，农民们仍遵循传统的焚烧方式，而政府一旦考虑实施严格的处罚措施，则可能会引发社会不满和强烈反抗。

另一方面，印度的政治斗争也在一定程度上对雾霾治理有着负面影响。据《今日印度》杂志11月20日报道，印度国家绿色法庭（NGT）当日对旁遮普邦政府提起诉讼，批评其未能遵守印度最高法院关于禁止焚烧秸秆的命令，NGT将本季度截至11月18日发生的3.3万起焚烧事例称为“政府管理的彻底失败”。此外，钱峰告诉《环球时报》记者，旁遮普邦是反对党执政，以经济发展为先，经常对中央政府的一些政策要求选择性实施。

据CNN报道，印度雾霾问题也是地方和国家领导人彼此互相指责的焦点。阿尔温德·凯杰里瓦尔是新德里首席部长，同时也是印度平民党领袖，该党被认为是执政党印度人民党的对立面，所以凯杰里瓦尔一直被联邦政府成员指责为“不作为和麻木不仁”。作为回击，凯杰里瓦尔则批评联邦政府削减了用于污染治理的资金。新德里能源和清洁空气研究中心研究员达希亚表示：“每个政党的议程中都有治理空气污染，但是随着时间推移，其他因素让讨论污染问题的势头丧失了。”他担忧污染问题可能很快又会退居二线。

环境治理和“制造业大国”目标很难平衡

空气污染严重也是印度经济快速发展的结果。随着印度总理莫迪提出“印度制造”概念并将发展制造业作为国家重点战略，工业生产和建筑活动不断增加，持续的工业化和城市化正在对其能源产生巨大需求。有分析认为，雾霾问题不仅关乎环境，实际上是一个国家在工业转型阶段所面临的各种问题的缩影。能源问题、经济结构优化和产业升级等问题都困扰着印度。

印度能源结构中化石能源占比最大。尽管其人均二氧化碳排放量很低，但印度是世界第三大二氧化碳排放国，尤其是电力行业的碳排放程度远高于全球平均水平。总部位于法国的全球能源数据统计所Enerdata的数据显示，目前印度是世界第三大能源消费国，煤炭占其能源消费总量的46%，石油等化石燃料占24%，传统生物质能源占20%，天然气占5%，太阳能、风能等其他可再生能源仅占4%。而与此同时，印度政府仍面临能源需求日益增长的挑战。

印度总理莫迪做出承诺，到2070年实现碳净零排放，并计划到2030年使可再生能源在其能源结构中的占比提高到50%。不过，《纽约时报》报道称，面对如何在为该国人口提供稳定电力的同时应对气候变化的两难挑战，印度政府选择将保障能源安全、提供廉价稳定的电力和燃料放在首位。

林民旺对《环球时报》记者表示，莫迪2014年上台执政之后，印度对环境问题确实比较重视，希望朝着现代化发展。这一想法很坚定，但群众的抱怨声也很大。对印度来说，环境治理和“制造业大国”这两个目标是相对立的，因为印度财政资源有限，对环境的标准提高意味着占用经济发展所需的投资。印度需要在更美好的生活和解决温饱之间认真权衡。

英国《金融时报》今年9月报道称，虽然印度的可再生能源计划雄心勃勃，但其能源转型存在很多棘手问题，包括难以获得太阳能和风电场土地、电力系统面临财务困境等，印度正在减缓可再生能源投资。此外，印度当局认为钢铁和水泥等污染较高的行业对于创造就业和经济增长至关重要。

钱峰告诉《环球时报》记者，印度的确积极参与应对全球气候挑战，希望改进空气质量水平，并借此推动经济转型，但成效并不明显。印度既想向绿色经济、新能源转型，又想通过传统制造业解决经济问题，这很难达成平衡。