【环时深度】“超级首尔”计划为什么遭遇强烈反对？

【环球时报驻韩国特约记者 林森】一场关于“首尔特大城市扩容”的争论在韩国已持续了近一个月。执政党国民力量党党首金起炫10月底在金浦地区会议上首次提出“金浦首尔合并论”，引发了朝野矛盾和京畿道的内部民意分歧。韩国在野党、部分前官员以及许多媒体批现政府“放弃了国家均衡发展的目标”，还有不少人建议政府效仿德国打造均衡发展的城市网络。韩媒最新公布的一项民调结果显示，超过六成的京畿道居民反对执政党推动的“大首尔”计划。最近一段时间，在韩国不仅有打造“超级首尔”的计划，一些区域的“特大城市”构想也浮出水面。实际上，关于优先发展大城市还是优先发展地方在韩国一直是个存在争议的问题。为此，政界、民间的相关争论每天都在发酵，而执政党能否快速推出具体实施方案也成了各方关注的焦点。

首尔是如何成长为一座大都市的？

“金浦首尔合并论”提出后，国民力量党11月初组建特别委员会，讨论相关方案。据韩媒报道，新组建的新城市项目委员会讨论以京畿道金浦市为始，推进“首都圈”内部分城市划归首尔的计划。如果扩容方案获批，首尔总面积将增加约45%。扩容后首尔人口将从约940万增至1320万，占韩国总人口的25.6%。目前，京畿道31个市郡中有包括金浦在内的12个市郡与首尔市行政接壤，其中金浦等9个市的市长为执政党成员，而光明市等3个市的市长来自最大在野党共同民主党。

赞成首尔扩容的人称“这将通过解决交通问题和提高房价来帮助地方发展”，而反对者则抗议说 “这是一种巧妙利用人们期待房价上涨带来资产升值的心理进行选举的策略”。韩国在野党直接将执政党的做法定性为“10月份在首尔江西区区厅长补选失败后，为了挽回民心采取的欺骗战术”，而执政党则强调“这纯粹是为了解决首尔发展瓶颈问题，将提高国家竞争力”。

一座城市通过“接纳”邻近地区而扩容的现象在大城市发展史上很常见，比如德国柏林。回顾历史，首尔也是通过数十年“吞并”京畿道地区才成长为国际大都市的。传统的首尔市位于江北，以景福宫等为中心，向东西南北扩展。特别是现在的汉江以南地区，直到几十年前都是京畿道的一部分。经过几次扩容，首尔面积大了约4.5倍，目前面积605平方公里，共有25个区。2023年8月韩国行政安全部居民登记人口状况显示，首尔目前人口近941万。

上世纪50年代开始，韩国创造了“汉江奇迹”，也加速了首尔的扩容脚步。特别是在朴正熙执政的六七十年代，首尔大规模合并周边地区，基本奠定了当前首尔的辖区和面积格局。当时，开发首尔江南地区是一个疏散江北人口和建设出口产业化基地的重要国家战略。1970年，韩国政府宣布了“南首尔发展计划”，目标是将江南地区的人口增加到60万。该计划不仅包括建设新办公区，还包括将韩国电力等12家公共企业和机构的总部迁往江南地区。

首尔最后一次扩容发生在2016年京畿道慰礼新城建设期间。当时，首尔松坡区与京畿道城南市、河南市之间进行了一些管辖权调整，但范围极小，因此没有引发韩国内部太多关注。正因为有上述参考案例，有韩媒分析最近闹得沸沸扬扬的京畿道金浦、光明、高阳、九里、河南等地并入首尔行政区“并非绝对不可能”。有城市工程专家表示，在国会选举前推出超大城市构想有些特殊，但此前并非没有类似的大城市扩容现象。从城市规划专业考虑，可以从地形和基础设施等领域讨论城市扩容的利弊，就像当年发展首尔江南一样，寻找通过行政区划调整进行推动的方案。

“超大城市热”蔓延，为何大多数韩国民众反对？

在韩国，“超大城市热”的现象还有从首尔蔓延的趋势，一些地方城市也将组建“超大城市”作为减少人口下降和增强地方竞争力的一个方案。韩国央行11月2日发布的《区域间人口流动和区域经济》报告显示，韩国50.6%的人口集中生活在11.8%的土地上，这表明韩国首都圈在全球范围内都表现出不寻常的集中程度。尤其是很多韩国年轻人（19至34岁），正在离开地方前往首尔。在2015年至2021年的首都圈人口增长数据中，青年流入贡献率为78.5%。

作为韩国规模第二大的城市，釜山也在讨论扩容问题。此前由于制造业衰退和老龄化加剧，釜山人口出现下降。有执政党国会议员主张将附近的金海和梁山两座城市并入釜山，打造一个人口不少于400万、面积720.4平方公里的“大釜山”。有釜山市议员甚至重新提出所谓将釜山、蔚山、庆州合并的主张，认为如果未来釜山能举办2030年世博会，那么“釜蔚庆”将发展成规模堪比中国上海和日本大阪的全新存在。

一直推动韩国大城市扩容议题的国民力量党支持釜山、光州等地区大城市通过合并周边地区，创建人口超过500万的自给自足城市。新城市项目委员会的负责人在11月7日举行的第一次会议上表示，“扩容首尔将成为一大催化剂，促使韩国打造首尔、釜山、光州三足鼎立大城市群”，未来甚至还可以打造连接大田和大邱的“超级大城市”。

但韩国民众对这股突如其来的“大城市建设风”明显持反对态度。《环球时报》特约记者就首尔扩容问题采访过多位当地民众，大多数都表示反对。反对的理由五花八门：有的认为在还没有进行详细论证的情况下，不应强行推动扩容计划；有的认为，对首尔一些边缘区而言，扩容后房价可能下跌，且首尔财政有限，原本落后的地区更加无法得到有效改造；还有的认为，修改地方行政区划实际上因为反对意见强大很难获得立法机构通过，这是典型的“无法实现的提议”。但也有赞成者说，“首尔人口进一步增加有助于房价上涨”,“支持政府和执政党的政策主张”,“人们担心的垃圾填埋等敏感问题，在扩容后将迎刃而解”等。

金浦位于首尔西北方向，面积276.6平方公里，人口近49万。有部分民众担心，一旦金浦市并入首尔，将导致首都地区的防卫计划混乱，原本是“金浦边境地区的摩擦事件”一下子就会变成“韩国首都受到威胁”。

韩国民调机构Realmeter 11月2日至5日对超过3000名京畿道民众进行问卷调查，近日公布的结果显示：66.3%的受访者反对将首尔周边中小城市纳入首尔，其中53.1%选择强烈反对，13.2%选择一般反对；而赞成者仅为29.5%，其中18.1%非常赞成，11.4%一般赞成；另外还有4.2%的人不持立场。作为争议焦点的金浦市，有61.9%的人对“大首尔”计划持反对态度，赞成者为36.3%。

从京畿道所属的31个市郡来看，距离首尔越远，反对扩容的比例越高。其中有5个市郡反对比例超过七成。而与首尔相邻、通勤人口较多市郡对“大首尔”设想相对支持度较高，但也没有超过半数，如光明市（47.4%）、九里市（41.5%）、河南市（38.5%）、东豆川市（36.4%）等。

调查还显示，京畿道所有年龄层的受访民众对“大首尔”设想均是反对意见大于赞成意见。其中，40至49岁年龄层（73.8%反对，23.2%支持）、50至59岁年龄层（70.8%反对，27.3%支持）、30至39岁年龄层（70.2%反对，27.1%支持）、18至29 岁年龄层（70.1% 反对，23.7%赞成）的反对意见均超过七成。

不少舆论将此次“超级首尔”之争与2024年4月举行的国会选举联系到一起。韩国“Korea Research”等4家民调机构11月中旬发布的一项全国范围的民调结果显示，有68%的受访者认为金浦并入首尔的提议是“不考虑现实以及为了国会选举的提案”，仅有19%的人认为“这是增强城市竞争力的有效途径”。

11月15日，韩国共同民主党党首李在明公开反对执政党的“超级首尔”方案，并表示共同民主党将忠实执行国家均衡发展战略。他认为，现在韩国最严重的问题就是发展不平衡，人口、信息、资金、企业等全部都涌向首尔，“我们正在经历地方凋零和首尔极度膨胀的危机”，而随着资源配置的有效性下降，首尔市民的生活便利度也在快速下滑。

均衡发展的德国模式是韩国最佳选择？

《环球时报》特约记者在韩国生活多年，突出的感觉是首尔越来越拥堵，而且一些地区的发展不均衡问题在延续。首尔多条地铁线路是出了名的挤，地面交通拥堵状况也是愈演愈烈。首尔不少地区的“老破小”建筑与高楼夹杂在一起，凸显韩国贫富差距进一步拉大。

有韩国学者认为，原本吸走就业、资金和机会的“大都市黑洞”正在加速地方的消失，如果未来首尔继续膨胀，不排除韩国最终演变成“首尔共和国”。对“超大城市热”蔓延的现象，大韩建设政策研究院研究员李恩亨表示，若想通过区划调整成功实现大都市化，必须要发展关键区域并扩大交通基础设施建设，以保障区域内的日常生活。他补充说：“如果没有这样的规划单纯只是行政区合并，那合并后的地区很难形成一个城市的协同效应。”

实际上，韩国在疏散首都功能方面已经做了一些有益的尝试，最突出的就是在首尔以南约120公里处建成世宗市。世宗市是韩国唯一的特别自治市，成立于2012年7月1日，位于忠清南道燕岐郡与公州市交界处，目前人口38.6万人。据报道，韩国总统办公室、国会、主要司法机构、国防部、外交部、统一部、国情院等部门仍在首尔，其余36个政府机构则从2012年9月至2014年年底已陆续迁至世宗市。

《环球时报》特约记者从世宗市建设之初就多次到访那里，见证了新城的发展。随着世宗中央政府大楼功能更加完善，以及当地整体的餐饮、购物、教育等配套服务越来越成熟，现在已有不少韩国公务员在世宗市购房，在当地扎根生活。有韩媒分析说，正是因为世宗市的存在，让发展处于相对滞后的韩国中部地区获得新的人才和经济增长动力。从这一点看，建设世宗市达到了预先设想的目的。

《韩民族新闻》13日的报道认为，如果真的扩大首尔行政区划，意味着本届政府放弃了国家均衡发展的目标。韩国产业化之后，人口和资金等迅速向首尔聚集，这虽然在一定程度上带动了韩国的发展，但也形成了交通拥挤、污染严重、对地方虹吸效应等各种副作用。自卢武铉政府上台后，开始积极推动“首尔与各地方均衡发展战略”，其代表作就是建设新行政复合城市世宗市。此后韩国政府大多执行“照顾地方”的国土发展战略。但这次执政党突然强行推动“大首尔”，显示其现在是优先发展大城市而非国土均衡发展的思路。文章称，西方国家代表性的大都市，比如美国纽约、英国伦敦、日本东京等大都市是（自然）发展的结果。相比之下，韩国现在则是试图通过扩大城市面积和人口，强行发展大都市区域。

李在明日前表示，国土均衡发展是时代任务，进一步发展地方的政策考量是韩国不可回避的任务和义务，而最近关于进一步扩大首尔的说法是“荒诞无稽的选票民粹主义”，只会增大韩国民众的担忧。发展国家经济其实和人体的运转一样，如果血液流到心脏太多而无法输送到全身，那绝对是不健康的。他还呼吁，韩国政府和政治人物最应该解决、最重要的课题就是让所有国民和地区都能获得平等的发展机会。

韩国前国土交通部长官卞彰钦表示，首尔的发展计划应该是遏制过度膨胀，韩国最理想的模式是效仿德国，即由众多发达的中小城市组成均衡发展的城市网络，以此缩小地区间的差距。还有专家表示，人口过度集中正在减少首尔居民的幸福感，年轻人来到首尔后买不起房、谈不起恋爱、结不起婚、生不起娃，现在首尔的状态不应该是韩国的未来。