切实提高金融监管有效性

作者：董小君（中央党校〔国家行政学院〕习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）

2023年3月，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》提出，“强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”。日前召开的中央金融工作会议再次强调从这五个方面“消除监管空白和盲区”。这不仅符合国际金融监管改革的趋势，更是我国金融安全和金融监管的内在需求。

机构监管与功能监管在职能上互为补充

从监管职能划分来看，金融监管分为“机构监管”和“功能监管”两种方式。

“机构监管”是以金融机构法律地位来区分监管对象，是由不同的监管当局对不同的金融机构分别实施监管。这是历史上金融监管的主要方式。由于设置了“防火墙”，因而避免了各金融机构间的风险传导。但“机构监管”的监管标准难以统一，又会造成监管差异，甚至诱发监管套利，不利于公平竞争。

“功能监管”能够弥补“机构监管”的不足。功能监管是以商业行为来判断监管边界，是以金融产品的性质及金融体系的基本功能来设计的。与机构监管模式相比较，功能监管的优势在于：不仅能够有效判断金融创新产品监管权责的归属问题，而且标准统一，提高了监管的公平性。但是，功能监管会提高管理成本，加重监管负担。而且，“良好区分产品边界”是功能监管的前提，但随着创新产品的不断增加，产品的边界越来越难以界定。因此，功能监管与机构监管各有其优势和局限性。

2017年，根据第五次全国金融工作会议要求，在“一行三会”之上设立国务院金融稳定发展委员会。2018年3月，经党的十九届三中全会和十三届全国人大审议通过，将原银监会和原保监会的职责进行整合，组建中国银行保险监督管理委员会，形成“一行两会”格局。2023年3月，《党和国家机构改革方案》开启了新一轮金融监管体制改革，对金融监管架构进行系统性重塑：顶层设计层面，组建中央金融委员会，不再保留国务院金融委；国家部委层面，设立国家金融监管总局取代原银保监会，推进人民银行分支机构改革，将企业债审批发行职责从发改委划拨给证监会；地方政府层面，剥离地方金融监督管理局管理职能，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。此次金融监管机构改革之后，形成了“一委一行一局一会”格局，从根本上理顺了机构监管和功能监管的关系。

行为监管体现了“双峰”监管的理念

从国际监管改革趋势看，行为监管的作用日趋重要，它体现了“双峰”监管理念。所谓“双峰”监管，就是将金融监管机构分成两个，一个维护金融体系稳定，另一个保护消费者。即“审慎监管+行为监管”这“双峰”。英国经济学家迈克·泰勒形象比喻，审慎监管像医生，目标是治病救人，发现了问题会积极采取措施加以医治；而行为监管则类似于警察执法，发现违法、违纪行为后会立即处罚，对当事人严肃问责。

“双峰”监管的优势是职责权限划分明确，将行为监管主体和审慎监管主体分离。由一个金融监管机构负责相关金融机构的审慎监管，即“左眼监管安全”；由另外一个独立的机构负责商业行为和消费者保护问题，即“右眼监管服务”。既避免功能重复，又消除监管漏洞，在很大程度上减少了监管机构之间的监管冲突和恶性竞争。当金融稳定目标与消费者保护目标发生冲突时，“双峰”监管模式明确规定，审慎监管机构首先应以金融稳定为主。

从国内实践看，2011年以后，“一行三会”都在各自领域设立了金融消费者权益保护部门，形成了一种分业体制下的“内双峰”监管体制。2017年全国金融工作会议提出“更加重视行为监管”，此次金融工作会议进一步提出“加强行为监管”。由于央行不负责金融机构的微观审慎监管，能着眼于整个系统、系统内各方关系，在行为监管方面具有天然的优势。

穿透式监管是穿透外观形式去发现金融关系的本质

“穿透式监管”分为两大类。一是对投资者的“穿透”，即在由监管失效造成多层嵌套的情况下，穿透识别最终投资者是否为“合格投资者”；二是对产品的“穿透”，即从监管比例、投资范围、风险计提等角度穿透识别最终投资标的资产是否合格。即向上穿透核查投资者，向下穿透核查投资标的——底层资产。在我国，“穿透式”监管开始于2015年。当时，资产管理行业长期的分业监管导致了“多层嵌套”现象，每层嵌套都可能加杠杆，虽然从单个金融领域观察并无明显违规问题，风险可控，但当深入探究资金来源与最终投向时，就存在突破市场准入、资本约束、投资范围等监管要求的问题，极易引发跨行业、跨市场风险传递。于是，2016年10月国务院办公厅发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，首次提出“穿透式监管”概念。“穿透式监管”以风险控制为核心，以资产管理为对象，主要针对各类理财、投资类资金的来源、投向等各个环节实施全过程管控。监管部门要求“穿透”投资者的证券账户，要求“一户一码”和账户实名制。此次金融机构改革后，“穿透式监管”是在“一行一局一会”的监管框架下进行的，通过中央金融委员会发挥宏观审慎功能，逐步实现对各个金融机构业务的规范以及资金的穿透监管，更有利于确保金融安全。

持续监管保证了监管在时间上的连续性

监管是一个持续的、动态的过程。在国际上，为有效认识、监测和控制银行业务内在的风险，巴塞尔银行监督管理委员会《有效银行监管的核心原则》提出了一系列关于持续银行监管的制度安排，包括监管者有权制定和利用审慎法规的要求控制风险；监管者要有一系列持续进行的银行监管手段及对银行机构的信息要求。在国内，早在党的十八大之前，银保监会就提出“持续监管”这一名词；党的十八大之后，证监会分别在2019年3月的《科创板上市公司持续监管办法（试行）》、2020年6月的《创业板上市公司持续监管办法（试行）》中，提出要建立以上市规则为中心的持续监管规则体系。

加强持续监管，重点须做好两个关键工作：一是健全统计监测。金融业存在因横跨不同行业导致的数据不完整、口径不一致和重复计算等问题，必须继续大力完善统计监测，及时动态掌握金融机构规模、种类，特别是风险演进路径和风险水平变化情况。二是切实做到盯住风险、提示风险、防化风险，对任何监管措施、监管行为都必须保持持续性，直至实现监管目标。

《光明日报》（2023年11月08日 11版）