曲强：通盘考虑，防范化解地方债务风险

近期召开的中央金融工作会议明确指出，以全面加强监管、防范化解风险为重点，坚持稳中求进工作总基调，统筹发展和安全，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，坚定不移走中国特色金融发展之路。未来如何建立防范化解地方债务风险长效机制和同高质量发展相适应的政府债务管理机制，如何优化中央和地方政府债务结构等，成为下一步金融改革与监管、政府金融治理能力提升的一大关注重点。

要建立防范化解地方债务风险的长效机制，并在更长一段时间内完善中央与地方政府债务结构，需要从根本源头与末端管理两方面发力，做到“本末兼顾、通盘考虑”。

第一，正确理解当前地方债务问题形成的基本原因、现状与影响。当前导致地方债务风险的主要原因是，全球经济进入下行周期，叠加中国中短期经济结构调整转型和三年疫情对政府财政的短期冲击。在相当长的一段时间内，中国政府债务，包括地方债务的发展，对于中国完善基础设施、引导产业结构升级、加大科技研发投入、发展民生事业等发挥着举足轻重的作用。在过去全球经济与国内经济普遍处于上行期时，这样的央地债务/投资模式的边际效益较大。但近年来，随着全球经济增速放缓、通胀高企、地缘冲突增加、全球供应链受阻、民众有效需求减弱，以及国内人口老龄化、经济转型、疫情冲击、地产调整等因素，过去债务/投资模式的边际效益开始降低，因而出现地方债务问题。

第二，长效处理好地方债务问题，可重新设计、调整中央与地方政府的财权、事权关系，做到财权、事权合理平衡。1994年分税制改革确定了当前央地财权、事权的基本框架，当时正处于全球经济走出滞胀、中国经济开始深入改革后的转型上升期。当时的改革与当时的内外情况相匹配。如今面对新的内外情况，过去地方政府的一般预算收入（财权）与其要应对的支出（事权）难以匹配平衡，由此形成的缺口需依靠中央转移支付和地方土地出让金补足。面对当前国内地产市场放缓、地方土地收入下降的趋势，地方财政平衡收支的能力在弱化。加之上述其他的种种情况变化，依靠地方融资平台公司与地方企业发债来保运转，增加地方隐性债务就成了无奈之举。

解决这一问题，需要从国内外新经济周期的实际情况出发，对央地财权、事权进行再平衡。这需要从央地治理结构、财政金融协调的角度通盘考虑。比如，中央可允许地方政府获得更多财权、放开更多收入机会，如调整地方政府在当前税收分配系统中的获得比率，或是扩大部分中央企业经营收入与地方的分成比例等。同时，中央可接过更多本属于地方的开支，如明确对地方医疗、养老、教育、社保等支出的更多帮扶。由中央或省一级政府来融资建设具有全国或区域意义的大型基础设施项目，避免周期长、投入大、回报低的基础型项目成为地方政府负债表中的负担，导致其期限和收益错配。等完成现阶段经济结构调整后，再因时因势作出又一次的分配安排。

第三，在当前宏观背景下，可围绕高质量发展的核心理念，设计更加合理的地方考核体系，引导地方政府更好平衡增长与债务之间的关系。比如，可在地方KPI考核中，将地方债务与经济增速挂钩，引导地方重视负债/产出效率，更好地平衡经济增长与债务化解。同时，通过建立全口径债务台账、加强制度化审计、落实地方负责人举债责任、推进地方债务公开机制等，推动新考核体系的落实。除基层政府外，中央、省级涉及地方管理的有关工作体系也可根据当前宏观条件，进行调整。在新的宏观周期下，宜对基层减负，对基层治理抓大放小、抓住核心、精简管理，将有限资源用于实现更加核心的地方治理目标。

第四，推动地方经济结构转型。为缓解财政紧张，短期可继续强化地方投融资平台、发挥地方国资更大作用；长期看，进一步深化地方经济改革，充分搞活地方民营经济、发挥民间活力，同时完善税收与分配机制。这些是建立可持续地方收支能力的长期保障。

总之，防范化解地方债务风险、优化央地债务结构，是一个需要全局统筹的系统性工作，需要行政、人事、财税、金融等多部门协同参与、合理安排，做到本末兼顾，方可稳健发展。（作者是北京外国语大学国别经济研究员）