民生智库张洪云：优化营商环境，用好要素营商的价值

作者：张洪云，清华大学人文社科学院博士、博士后，北京民生智库研究总裁

近年来，营商环境工作持续升温，各种营商环境概念频出。营商环境本有狭义、广义之分，笔者基于实际工作和研究经验，提出要素营商这一概念。在地方发展的诸多要素中，在营商环境的众多指标中，一地政府若想百花齐放、多头领先，难度极大；或可盘盘家底，瞄准核心要素，做个单项冠军。

什么是要素营商？

在营商环境调研、评价工作中，常被提及的一个困惑为，营商环境与政府日常工作有何关联？营商环境与一地经济发展是何关系？或如何将日常工作与营商环境深度融合，通过营商环境改革，切实推进工作，切实打通壁垒，切实促进发展？

所谓要素营商，是经济学的生产要素概念与营商环境指标内涵的结合，是发展区域要素和优化营商工作的结合。要素营商即关注区域的发展要素，聚焦区域具有比较优势和明显短板要素，以优化营商环境工作的力度提升经济发展要素，以促进区域发展的着眼点优化营商环境，形成区域某项要素高地，提升区域投资吸引力。

经济学中生产要素主要包括土地、劳动力、资本、技术、数据，后制度经济学强调了制度对于经济行为和经济发展的影响，这些要素数据几乎在营商环境指标中均有体现，如各指标中强调的数据公开、数据信息化、数据共享等，这一点在世界银行新体系BR中更为明显，且世界银行在营商环境评价中，强调要查阅每一个问题相应法律法规或规范性文件，以确保被测评经济体的相关举措具有拘束力，可以普遍适用和反复适用。

由此可见，优化营商环境也是一个区域发展经济的核心要素的汇集。要素营商即抓住区域发展的核心要素，以优化营商环境的决心和力度，优化区域的要素供给与要素质量，持续深入落实体制机制改革，探索形成区域一流核心要素水平，打造核心要素高地，打造投资发展高地。是以谓之。

要素营商的意义何在，价值几何？

发展要素与营商环境优化高度融合。某地区在推动经济发展、招商引资过程中，总需有些条件，或产业基础良好，或区域位置优越，或人才基础雄厚，或建设指标充足，或地方政策实惠，或政府诚信可靠，不一而足。地方政府招商引资，发展经济，总也要关注企业需求，强调自身优势，强化资源禀赋。

要素营商是发达地区对标国际的一把尺子。要素尺子更聚焦，更深入。于东部沿海发达省市，发展经济已进入产业升级阶段，争取重点产业向国际先进水平靠拢乃至超越，争取新经济新业态探索领跑，争取更多国际优势资源，高层次人才、高效有为政府、高度创新开放包容的生态，升级版的发展要素是打造稳定透明可预期投资环境的重中之重。

从DB到BR，世界银行营商环境调研成果中，发达经济体在发展要素持续提升方面，做出了哪些改革举措，实现了哪些有效突破，发达省市与之相比，优势何在、短板何在。要素营商视角下的比较，更务实，更聚焦，用国际规则的尺子，丈量自身要素状况，不吹不贬，不骄不躁，梧高凤必至,花香蝶自来。

要素营商也是欠发达地区弯道超车的有效抓手。于广大中西部地区，或因区域制约，或因历史欠账，基础设施、产业配套、地方财政等硬条件略有薄弱，短时间补足硬件的难度颇大。招商引资中，企业对政企沟通、政策兑现、地方监管执法等，也存有顾虑和疑虑。

大力优化营商环境为欠发达地区提供了迎头赶上的良好契机。营商环境评价不依赖于地方GDP、财政收入等硬数据，营商环境优化更关注地方政府体制机制改革的力度、改革举措落实的深度、服务市场主体的温度，更强调企业、个体工商户和社会公众对营商环境的感知、获得和满意，是地方政府通过主动作为、服务改善可以取得良好成效的工作之一。

要素营商能成为欠发达地区弯道超车的有力抓手。数据作为新兴的第五要素，在各地数据资源禀赋上的差异尚不明显，在数据要素的应用和转化方面，各地区几近于同一起跑线。利用欠发达地区的后发优势，着力打通跨部门数据，真正让数据跑起来，真正便利化市场主体；用好公共政策数据，精准匹配企业，精准服务企业；用活公共服务数据，改变政府治理理念，提升城市治理水平；盘活存量数据，为投资创业提供扎实的本土化服务。数据要素与传统要素的结合，会有无限惊喜；数据要素在制度探索保障下，会产生无限能量。

要素营商还是企业常态化需求的核心。人和资本是企业两大关注点。每逢企业座谈访谈，问及主要困难，招人和融资皆为高频需求。人才是企业永恒需求。企业亟需的高层次人才、高技能人才、成熟的产业工人等，与一个地区人才存量、人才吸引力和引才留才政策，息息相关；与人才相关的公共服务配套，企业关注度渐增。融资是部分企业刚需。企业获贷渠道的丰富性、获贷的实际成本、贷款额度直接影响了企业经营；最主要的融资渠道银行，尤其是地方银行的实力，地方银行的普惠性产品、银行与政府部门的联动金融产品，影响了企业融资的获得感；动产融资、知识产权质押融资、融资担保保险等组合拳等多种形式的综合运用，影响了企业融资的体验感。

稳定可预期的政策制度是企业共性期盼。招商引资后的政策兑现、已申请政策的执行落地、政策调整期和调整后的新旧衔接、领导干部调整后的政策延续等等，企业对地方政府的吐槽颇为集中，这是营商环境的制度要素，也是一流营商环境的入门基础。部分地区设政策兑现专区，切实服务企业；部分地区设办不成事窗口，几乎无人在岗。企业是理性的法人，企业的观察，讲究务实有效。

关于要素营商的几点建议

首先是深入盘点家底。“盘家底”的第一步便是理清存量，系统全面的梳理地区发展要素，包括劳动力、人才、建设用地、资本市场、知识产权、技术创新等，统计形成量化数据，包括但不限于用地总量、用地属性、空间分布、配套设施，人才数量与等级、技能人才工种与等级、人才引进规模与人才流失数量，知识产权创造主体与增量、科技成果转移转化数量规模等。存量梳理，尽量细致、准确。

“盘家底”的第二步则是结构化分析，找到适配解。结合地区主导产业发展现状与发展需求，匹配要素资源的规模量级、适配性与需求缺口，如需产业升级，升级方向为何，区域现有人才、技术等能否支撑转型升级，升级中核心资源的缺口是什么。结合地区战略新兴产业，分析存量要素支撑力度、下一步重点引进和优化方向。发展要素无优劣，重点做地区特征和本土需求的结构化分析，适配为最优。

其次是强化核心要素，提炼比较优势要素。以战略视角审视地区发展的内核，根据要素家底情况，与周边地区相比，与同类发展地区相比，本地区在哪些要素上具有一定比较优势，优势如何形成，优势有多大、能否持续，如何延续。

若一地不做积极的要素规划和优势要素打造计划，强者愈强、弱者愈弱的马太效应将大概率让一地陷入负面循环，产生连锁反应。集中精力、集中资源做强优势要素，让优势要素成为本地区营商环境的招牌，成为地区发展的名片，将会不断聚集更多同类要素，成为地区发展的核心竞争力。

第三是生成营商地图，将要素地图化。结合地区产业分布情况，如产业集群分布、产业上下游分布、产业园区分布等，将发展要素点位化、具象化，让区域产业实体呈现，让发展要素有效呈现。并基于此生成区域要素营商地图，深度展示地区政府对本地区主导产业和战略新兴产业的指导政策、扶持政策，包括但不限于对产业人才的招引和留才政策、对中小微企业的贷款支持、对高新技术企业的税费支持、对新兴产业的鼓励帮扶等，让政府政策充分体现在企业关心的核心要素上。让地区的招商引资和经济发展，更务实、更真诚。

最后则是形成制度安排。世行对营商环境评估的方法论更关注规则作用下的平常状态，更强调制度安排，对改革的认定更倾向于可反复适用、可普遍适用。事实上，企业对地方政府的信任度也多来自于一地政府稳定透明可预期的政策和制度安排。

要素营商的制度化安排更多依赖于区域发展的高站位和统筹推进。全区域要素的持续动态更新，核心要素的持续有效举措，相关部门的持续相互支持，皆需制度化体现，常态化推进。让优势要素在制度下持续优势，让制度要素在区域发展中产生优势。

事实上，要素营商并非为概念而概念。但要素营商是理解营商环境建设工作与地方政府日常工作关系的一把钥匙，是理解营商环境优化与区域经济发展的一个视角，是扎实推进营商环境改革举措、真正服务市场主体，从而真正增强区域吸引力、提振区域实力的一个有效方案。