左品：日本排污入海，国际机制为何失灵

日本福岛第一批次核污染水已于9月11日全部排出，这意味着约7800吨的核污染水流入太平洋。有消息显示，日方第二批次核污染水最早可能在9月底开始排放，规模仍为7800吨左右。

虽然一国核安全的最终责任完全由该国承担，但核安全领域显然具有超国界的特殊性，特别是核污染不同于其他跨界环境污染。如果听任日本将百万余吨核污染水在30年内排入太平洋，除了给海洋生态环境和人类健康带来无法预估的危害，也使国际关系研究领域面临一个新的严峻问题，即国际社会一直以来在和平利用核能方面所建立的相关国际机制与特定国际组织的作用何在？

第一，国际核安全机制面临适用困境。有关核安全的国际法律框架形成于1986年切尔诺贝利核事故后，包括一系列有法律约束力和无法律约束力的文书。前者为1986年通过的《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》，作为国际核安全框架基石的1994年《核安全公约》以及1997年《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》（以下简称《联合公约》）；后者为制定和实施安全标准计划等。该框架在2011年福岛第一核电站发生事故后得到进一步加强，特别是增强相关公约的“同行评估”制度等。日本作为上述公约的缔约方，其行为事实上已违反核安全机制相关公约，但因这些公约中关键条款的表述模糊以及遵约义务的软性要求等问题，核安全完全被限制在“软法律”和“模糊法律”中，也使其在具体适用福岛核污染水排海问题上存在困难。

如《及早通报核事故公约》规定，是否有放射性物质的释放以及是否产生了对他国有辐射安全影响的跨国界释放，均由事故发生国确定。因此，在未事先通报邻国的情况下，日本为给高放射性污水的储存腾出空间，早在2011年4月4日—10日就排放了1万余吨所谓“低放射性污水”。

此外，核安全机制强调必须以加强国际联系和合作为基础，各国应保持国家在核安全方面的责任和权力，因此上述相关公约中均没有强制性的纠纷解决机制和相应制裁方案，只有如《核安全公约》和《联合公约》中的“同行评估”制度，国际原子能机构（IAEA）此次对日本核污染水排海计划的评估也属于此类。也因此，瑞士曾在2015年2月召开的《核安全公约》缔约方大会上提出相关修正案建议，认为使“避免场外污染”原则变得具有法律约束力将是促进全球核安全至关重要的一步。但由于美国等对修正案中强制性条款的反对最终并未成功，这也反映了全球核安全制度在各国裁量权范围改革方面的困难。

第二，主管国际组织在日本核污染水排海问题中的角色争议。1957年建立的IAEA在和平利用核能方面具有主导作用，作为一个在联合国系统中具有特殊地位的独立政府间组织，与其他国际组织相比，IAEA本应是最有能力质疑和制约日本核污染水排海计划的主管国际组织。

1972年《伦敦倾废公约》授权IAEA对于禁止倾倒的高放废物进行定义，对于中低放废物的倾倒需充分考虑IAEA的意见。1993年10月，一艘俄罗斯船只在日本海非法倾倒液态放射性废物引起日本强烈抗议。11月，该公约缔约方召开会议讨论通过的《伦敦倾废公约1996年议定书》规定，自1994年2月20日起禁止倾倒所有类型的放射性废物，并自1996年1月1日开始禁止倾倒工业废物。

IAEA还被指定为该公约名下放射性废物管理领域的主管机构，但职责改为该公约定义免管或称作微量的放射性水平，即放射性水平低于免管水平的物质就可以被认为是非放射性的，该公约原则上将不禁止这些物质的处置。而这可能是日本在核污染水排海问题上为何只和IAEA合作的一个重要原因。日本也始终以排放程序符合IAEA标准并在其指导监督下进行排放作为借口，这实质上为日本启动核污染水排海开具了机构“通行证”。当然，如果梳理日美及IAEA三者的特殊关系，对此也不难理解。

传统国际组织研究中的一个问题也因此暴露：国际组织在多边主义中可以通过对某些国家的外交政策提供道义主持，作为其增加全球利益的工具的倾向，并成为有关国家之间一个共谋和联盟建设的有效载体。从一定意义上说，日本核污染水排海问题已经将全球治理体系当前面临的困境与改革的迫切展现在所有人面前。（作者是上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授）