唐奇芳：美国表面“重视”实则削弱东盟地位

第43届东盟峰会及东亚合作领导人系列会议将于9月初在印尼雅加达举行。白宫稍早时候已经宣布，美国总统拜登不会出席这次会议，而是由副总统哈里斯参加，这让美方声称“重视”与东盟关系的表态再次受到质疑。自奥巴马政府上台开始，十多年来美国在表态上对东南亚的“重视”程度不断提升。表面上看，随着美国全球战略重心东移，位于东半球地缘政治要冲的东南亚成为美国亚太和“印太”战略的关键。但现实情况要更为复杂。

政治上，美国主要通过制度建设体现对东盟的“重视”。奥巴马政府加入《东南亚友好合作条约》，与东盟建立领导人峰会对话机制。美国还积极参与东盟主导下的东盟地区论坛等多边地区事务对话机制，以显示对东盟在地区事务中中心地位和主导作用的“尊重”。经济上，美国历届政府均以东南亚为重点推出自己的贸易投资倡议。奥巴马政府的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）以东南亚国家为主要发展对象；特朗普政府组建新涉外金融协调机构美国国际开发金融公司（IDFC），将东南亚作为海外投资重要目的地；拜登政府提出的“印太经济框架”（IPEF）也将东南亚作为主要目标。安全上，美国一直分门别类地通过不同方式与东南亚国家加强合作，扩大其地区军事影响，对菲律宾、泰国和新加坡等盟国和准盟国巩固强化，对印尼、越南、马来西亚、文莱和老挝等“中间国家”拉拢为主，对缅甸和柬埔寨两国打压同时寻机接触。

但实际上，这些政策既没有做到美国所宣扬的“重视”“尊重”，也没给东南亚带来所承诺的实际利益，而是在很大程度上起到相反作用。

首先，与东盟的各种合作机制成为美国拉拢地区国家反华的工具。为了遏制中国与东盟合作的蓬勃势头和中国在东南亚不断增长的影响力，美国在与东盟及其成员国的各种合作机制中夹带私货，或明或暗地针对中国。早期，美国主要在各种东盟会议场合渲染“中国威胁”，强行将南海“航行自由”等涉华内容加入与东盟的双边文本。近年来，美国开始毫不掩饰地通过双多边机制加大对东南亚国家施压力度，要求其选边站队。

其次，美国提出的经济合作倡议主要顾及本国利益。从TPP到IPEF，美国亚太或“印太”经济合作倡议的原则都是“美国优先”。TPP毫不打折的高标准是为确保美国的贸易规则制定权；IPEF是美国国内政治妥协的产物，本质同样是为“美国优先”服务。换句话说，这些倡议无一是为与东南亚互利共赢而提出的，特朗普政府甚至以“审查普遍优惠制度适用资格”为由，计划剥夺泰国、印度尼西亚等国“免税权”。同时，这些倡议都具有针对中国的意图。TPP是美国主导的一个旨在排除和“规锁”中国的经贸合作机制；美国贸易谈判代表戴琦公开承认IPEF是为遏制中国在“印太”地区“日益增长的影响力”。

再次，美国在东南亚的军事影响严重破坏东盟团结。安全合作本来就是东盟一体化最薄弱的一环，美国在安全上对东南亚国家分门别类的政策只会给未来东盟在这方面的合作造成更大困难。美国拉拢相关国家在南海频繁进行联合军演，并借助增强南海沿岸国“渔业执法领域能力建设”等名义，派遣美国海岸警卫队船只进入南海。这些行为加大了东盟国家在南海问题上的立场差距，严重破坏东盟的一致性。同时，美国自身在南海的军事行动更加频繁和肆意，“自由航行”行动的间隔时间日益缩短，对华抵近侦察活动日益猖獗。其目的是制造地区紧张局势，企图增加东南亚国家对美安全依赖，从而将这些国家纳入自身战略轨道。

最重要的是，美国的东南亚政策实质上在多方弱化东盟中心地位。经济方面，TPP和IPEF等经济合作倡议整体上是为了对冲以东盟为中心的东亚经济合作框架，包括但不限于《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。安全方面，美国在其“印太战略”下建立起一系列小多边机制，以此重塑自身主导的地区盟国网络和秩序，给东盟中心地位造成强烈冲击。拜登政府先推动美日印澳“四边机制”（QUAD）的机制化，接着又组建了“美英澳三边安全伙伴关系”（AUKUS）。这些机制直接动摇原有地区稳定架构，其与东南亚国家的潜在合作也会间接分化东盟。

在美国将中国列为“首要战略竞争对手”的语境下，东南亚不可避免地成为美国“联合制华”的拉拢对象，所谓“重视”东南亚的政策只是一个拉拢工具。这显然与东盟“和平自由中立”的原则根本矛盾，也完全不符合东南亚国家在大国平衡下谋求繁荣发展的最大利益。更危险的是，美国出于冷战思维和一己私利破坏地区稳定秩序，冲击东盟主导下的东亚合作体系，受害的不仅是东盟的中心地位，还有包括日韩等美国盟国在内的广大亚洲经济体。本就举步维艰的全球经济复苏，也会因为“引擎”东亚的波动而平添变数。

东盟和东南亚国家对此有着清醒认识。2019年发布的“东盟印太展望”显示了东盟维护地区秩序、坚守中立地位的决心。东南亚国家在疫情中与中国等合作伙伴守望相助，在疫情后经济复苏中表现出色，给地区和世界带来了宝贵信心。（作者是中国国际问题研究院副研究员）