民生智库张洪云：优化营商环境的认知与三个建议

作者：张洪云，清华大学人文社科学院博士、博士后，北京民生智库研究总裁

2017年9月北京市委 市政府印发《关于率先行动改革优化营商环境实施方案》，2017年底上海出台《全面优化营商环境的行动方案》，2018年国家发改委启动全国营商环境评价，营商环境从京沪两个样本城市扩大至全国31个省80个地级以上城市与18个国家级新区。营商环境逐渐成为各地、各级政府的工作重点之一，成为各地招商引资的软实力象征。

笔者有幸自2018年春开始参与营商环境相关工作，几年来经历和体验了营商环境政策的升级迭代，政府改革创新的压力和魄力，企业从陌生到期待的状态。在当下的营商环境调研评估中，依然能发现种种待改进之处，回顾之下，粗粗梳理，却可见短短几年中各级政府在营商环境工作上的力度之强，变化之大，初亦步亦趋，后箕风毕雨，自尚有举首戴目，亦有不虞之誉。

历经几年，对营商环境，企业和政府已从懵懂茫然到笃定前行。结合调研评估中的感触与新的世行指标体系预案，笔者提出优化营商的三个建议。有此感触，以此分享。

一、缘起与转变

营商环境工作伊始，众多茫然。何为营商环境，需要优化什么，为何要优化营商，对企何用，与政府何干？2018、2019年，笔者团队在某省调研时，曾闻言“营商环境是你们北京的事儿”。一两年后，多地政府将营商环境写入政府工作报告，强调营商环境优化的重要性及必要性。两三年后，营商环境已为多省市头号工程，营商工作具象化，各地对优化营商势在必行已成共识。时至今日，持续改善营商环境，深化“放管服”改革，愈发成为激发市场主体活力、推动经济社会持续发展的关键。

二、理解与认知

营商环境是什么？营商环境不是口号，不是务虚，是企业从出生到退出过程中与政府打交道的各个接触点，是政府政策和政务服务对企业的直接影响，是企业经营的重要影响因素。

营商环境可分狭义与广义。狭义可指世界银行的10+2个指标（DB模式下）与国家发改委18个一级指标，涵盖了从企业开办到企业注销中涉及到建筑许可、水电气等基础设施接入、不动产登记等投产前事项；包括了用人（劳动力市场监管）、资金（获得信贷）；涉及到部分特定经营领域，如跨境贸易、政府采购、招投标；涉及到部分法律法规，如办理破产、保护中小投资者、执行合同；也涉及到部分常态化政府工作，如纳税、政务服务、市场监管；国评中设置了包容普惠创新指标，关注了区域中创业创业、人才流动、市场开放、基本公共服务、生态环境、立体交通等，丰富了营商环境内涵。广义营商，包括地方政府打造的招商引资环境和地方发展软实力。

营商环境起到什么作用？并非所有行业和所有企业都涉及所有指标，并非企业经营所有与政府接触环节皆纳入指标。营商环境以十几个指标串起企业全生命周期，以开办指标不断探索市场准入的边界，以纳税指标不断探索企业涉政府高频事项的优化，以市场监管不断调整政府在“放”与“管”之间的平衡，以政务服务不断强化人民满意型政府建设，以涉法指标不断改善企业运营的法治保障。

营商环境包含的是一地政府对企业的制度性承诺，对企业需求的高度关注，对解决企业难题的态度，用营商环境优化体现开放包容、公平良好的政务土壤。

三、建议省市政府：松绑放权，释放基层创新活力

营商环境建设优化的启动与大范围推进，政策驱动明显。营商政策1.0-3.0，关键词多体现为程序、时间、成本、费用、材料等，核心为“减”和“省”。北京和上海的营商环境4.0起，“放管服”与对企服务政策举措分量趋重。政策驱动向企业需求驱动的转变较为明显。

首先历经几年的营商环境改革，审批制度改革力度颇大，进一步减省的材料、环节、费用等空间已不多，如开办企业、获得电力等工作已至1-2个环节、0.5天、1份资料即可办理。

其次是持续的事权下放。一批批的事权由省级下放至地市级继而下放至区县级，部分政务事项已延伸至社区村居，工作重心不断下移，企业办事涉及到的受理、审查、审核、审批、备案、办结及后续的监管、服务、执法等，越来越集中于基层政府。基层政府是企业接触的界面，是企业办事难点、堵点的直接触点，是听取企业需求声音的直接渠道，赋予基层更多的改革空间，释放基层更大的创新活力，给予基层更多的主动作为空间，是真正打通营商环境“最后一公里”的升级方案。

最后是互联网+政务纵深推进效果显著。顶层设计不断完善，政务系统不断打通，大幅提升政务服务便利化的同时，近两年多地政府积极治理“隐性壁垒”和“体外循环”等事项，便利、阳光、透明、规范的政务环境为营商环境构建起良好“亲清”政商关系。

经过五年自上而下的改革后，释放基层活力，探索自下而上的改革动力，总结需求导向的改革举措，打造松紧较适度、稳定可预期的法治和制度环境，是下一步省级营商环境优化的重要途径。

*四、建议基层政府：营商环境不做“*只是执行者”

调研评估中，基层政府常与笔者团队沟通的一个问题是“我们能做什么？”“我们只是执行者”。然，营商环境没有“只是执行者”，基层政府是营商环境的实践者，是营商环境优化的核心保障。

首先，是否精准宣传。营商环境政策的效用需真正惠及企业得以充分发挥。新政策的制定出台，是否有精准覆盖到相关行业的相关企业，企业能否公开获取信息，能否及时了解。宣传并非挂网了之、张贴了之，精准匹配，及时到位，至关重要。

其次，是否有效落实。基层政府尤其是业务一线人员，快速掌握营商政策，第一时间用新政策办理业务，不抵触、不搪塞，少一些推诿，多一些耐心，减少SAY NO的频率，增加解决问题的决心。营商环境政策的落实，最终在基层。

再次，有否总结反馈。政策落实中，企业是否有比较集中的疑问，是否有共性需求，是否有行业特征或企业属性特征，是否有区域共性特色，是否对新政策或下一步工作有有益补充。基层政府可尝试提炼总结，形成对上有效反馈，为相关政策优化或下一步政策出台提供良好支撑。

最后，能否争取试点。基层政府是否有魄力争取国家、省市级创新试点工作，是否有毅力承担更前沿、更具探索性工作，是否能趟出一条具有区域特色的营商优化之路，是否能探索形成能推广复制的经验举措。基层有掌握主动的空间。

五、建议企业：做营商环境的共治者

每一个企业皆为营商环境优化的受益者，也是营商参与者和共建者。对营商环境建设，建议企业有耐心，给不同区域、不同层级政府一些时间和空间。建议在建设优化过程中，多一些建设性反馈，多一些正能量参与。

专业性企业和从业专家，如律师、会计师、建筑师、咨询顾问等，请更多关注营商环境，提出具改革实效的专业意见建议。优化营商，非政府一力可行，每一个企业、每一个从业者都是营商的共建、共治者。诸君共努力！