闫岩：谁在妖魔化中国海警南海执法？

在不久前的中菲仁爱礁对峙事件发生后，菲方指责中国海警采取的行动是“危险的拦截航行”，声称使用水炮是“过度且非法的行为”，还宣称中国海警也应遵守《国际海上避碰规则公约》（以下简称《避碰公约》），以防止海上碰撞。与此同时，美国国务院也发表声明渲染中方“不安全拦截”，干扰菲船只行使“航行自由”的权利。美方甚至还搬出《美菲共同防御条约》。那么，从国际法的角度，如何看待美菲危言耸听的一面之词？

其一，中国海警船使用水炮是否属于“过度且非法的行为”？海上执法实践中必要地使用武器或武力是国际社会的通行做法，并不属于《联合国宪章》禁止使用的“武力”范畴。海上执法活动的本质，是沿海国依据其国内法在管辖海域内进行的海上警察行为。事实上，国际法并未禁止在此类海上执法活动中使用武力。而争议海域的执法活动，体现的是沿海国之间海洋权利的对抗。

从历史上看，在南海沿岸国的渔业纠纷事件中，各国海上执法部门使用武力屡见不鲜。如2020年4月，印尼执法船与越南渔船发生激烈碰撞，导致1艘越南渔船被撞沉4人失踪。2020年8月，马来西亚海上执法人员与越南渔船发生冲突。越南渔民向执法人员投掷硬物及易燃物品，马来西亚执法人员当场开枪打死一越南渔民。

相比之下，中国海上执法力量长期以来一直秉持善意、保持克制，从未违反“必要性”和“成比例”的惯例和原则。2021年2月1日生效的《中国海警法》，也有符合国际法与国际惯例的关于武力或武器使用的相关规定。此次仁爱礁事件中使用水炮便是一种警示性执法措施，本质上是为了避免使用武力而制止和驱离菲侵权船只，并且现场操作人员也在实施该手段前，进行了长时间的喊话警告，实际操作合法合规、专业克制。

其二，中国海警船只在仁爱礁附近海域的执法活动是否适用《国际海上避碰规则公约》？1972年的《避碰公约》是为了确保船舶的航行安全，在通航水域为了预防和减少船舶碰撞而设立的“海上交通规则”。从缔约的目的和背景以及国家实践来看，该公约只适用于与一般航行相关的船舶避免碰撞的问题。而海上执法部门在执法中采取的接近、拦截、登临等必要措施，与一般航行行为有着实质性的区别。1982年《联合国海洋法公约》第110条和111条明确的登临权和紧追权，恰恰表明了对海上执法时不必适用避碰规则的认可。

此次事件中，菲两艘补给船为非法侵占中国南沙群岛仁爱礁的“坐滩”军舰运送建筑物资，试图进行大规模的维修加固以实现永久占领，是导致冲突升级的原委。在通过各种渠道与菲沟通无效后，中国海警船只进入仁爱礁海域执法无可非议，并且使用水炮恰恰是为了避免在拦截的过程中导致双方船舶碰撞而采取的预防性和警示性做法。

其三，中国海警在仁爱礁附近海域的海上执法活动会否触发《美菲共同防御条约》？1951年美菲两国签订的《共同防御条约》是冷战的产物，本质上是美国为了维持其在亚太的军事强权，给菲律宾提供所谓的“安全保障”最多只是“附带产品”，美国对该条约拥有最终解释权。

《美菲共同防御条约》第四条规定，“任何一方在太平洋地区遭到的武装攻击，都可能危害本方的和平与安全，并可宣布依据本国宪法程序采取行动，应对共同的危险”。条约第五条规定：“对任何一方的武装攻击被认为是，攻击任何一方的宗主领土或领地、管辖岛屿的领土或领地，以及在太平洋的武装力量、公共性质的航海器或飞行器。”一方面，如上所述，中国海警船此次合理合法的海上执法活动，绝非所谓中国对菲采取的“非法武装攻击”；并且此次事件中菲律宾的两艘补给船是民用船只而非公务船只，又何来触发美菲“共同防御”之说呢？另一方面，尽管多次作出口头承诺，但美国真的会因为菲律宾这一盟友在仁爱礁的非法占岛行动而引发的海上冲突挺身出手相助吗？

事实上，菲历任政府早已意识到《美菲共同防御条约》的条款过于宽泛且解释权完全在美国，菲民众也常年举行抗议活动要求废除该条约。小马科斯总统今年5月访美时，试图再次让美方明确具体在何种情况下才能触发该条约，以及美能在多大程度上为菲提供保护。然而拜登政府一如既往地含糊其词，无论是该条约的适用范围、何为“武装攻击”，还是美依据宪法获得国会批准后才能支援菲的程序可否简化等问题，都避而不提。

自1999年5月菲舰“坐滩”仁爱礁以来，一直是南沙地区随时会被引爆的“地雷”。仁爱礁历来是中国南沙群岛的一部分，菲政府切莫低估中方维护自身领土主权和海洋权益的决心和意志，更不应天真地寄希望于美国的保护。回到中菲曾就管控海上争议达成的共识上来，回到通过对话协商妥善处理南海争议问题上来，回到“信守承诺”这一国与国打交道的行为准则上来，才是马尼拉的明智抉择，也是南海保持和平与稳定的“不二法门”。（作者是中国南海研究院海洋法律与政策研究所所长）