余敏友、严兴：IAEA无法为日本“排污入海”提供合法性

2023年7月4日，国际原子能机构（IAEA）应日本政府请求，发布“日本福岛核污染水处置综合评估报告”，认为日本核污染水排海方案“总体符合国际安全标准”。日本内阁官房长官松野博一7月5日表示，今夏排海的计划“没有改变”。事实上，IAEA报告既不能提供日方排海行为的正当性，也排除不了日方行为的违法性，日本应诚实地履行国际法义务，否则就应当承担违反国际法义务所产生的国际责任。

第一，IAEA没有批准核污染水排海的法定权力。国际组织的职能与权限，遵循“法无授权即禁止”的原则，不得擅自扩大职权。当前，无论是有约束力的国际条约，还是仅有建议属性的国际组织文件，均未赋予IAEA决定放射性物质的处置或为其背书的权限。《国际原子能机构规约》第2条规定IAEA的目的是，寻求加速或扩大原子能对全球和平、健康及繁荣的贡献；第3条第A款规定IAEA的职能，主要包括鼓励研究，提供研究所需物资和服务，促进科技情报交换，鼓励技术培训，制定和执行安保措施，制定、采取和适用安全标准，以及协助取得特定设备。因此，规约本身并没有赋予IAEA批准核污染水排海的权力。况且，全球没有通过陆源管道排放核污染水的先例，更不存在国际条约或习惯国际法方面的明确规则。日本想借助IAEA在技术方面的权威性来为自己的排海行为“正名”，IAEA因缺乏国际法上的授权依据而无能为力。

第二，IAEA工作组报告不具有强制法律约束力。IAEA强调其报告所履行的职权来自《国际原子能机构规约》第3条第A款第6项，就是应日本政府请求，将国际原子能机构安全标准适用到日本与原子能相关的活动中。所以，明确IAEA系列安全标准（IAEA Safety Standards）的性质很重要。换句话说，国际社会是不是必须遵循IAEA的标准，是不是在核污染水排放问题上只由它说了算？对此应注意两点：一是根据上述规约第6项，相关标准在一国是否适用，应以其同意（请求）为前提。二是IAEA在自己的出版物中曾明确表示，其安全标准对各成员国没有法律约束力，只对IAEA自身业务及协助业务具有约束力。所以，IAEA的报告和标准在国际法上均不具有强制约束力，国际社会可以采用相关的标准，但也可以根据需求选择更高、更符合现实情况的标准。

第三，IAEA工作组的评估权限受到日方的严格控制与限制。IAEA是应日方邀请对其福岛核污染水处理方案进行评估，IAEA工作组必须事先获得日方明确的授权。日本有意将其授权限于排海方案而非全部可用于核污染水处理方案的评估，因此IAEA工作组无法评价对比不同方案的优劣，也无法证明排海是处置核污染水唯一最安全的和最可靠的选项。核污染水的排放涉及全人类及子孙后代的安全与健康，只探讨排海方案是否达到特定标准，不仅片面不充分而且很可能将贻害无穷。国际社会应当探讨的是如何选择最安全、最妥善的方式处理核污染水，并且应当由国际社会共同决定，而不是由日方单方面决定。

第四，IAEA无法承受为日本排海行为正名之重。核污染水本质上属于海洋污染，其排放后果具有综合性和全面性，涉及多个国际组织的职能活动，远非IAEA单个国际组织所能承担。例如，在海洋污染防治领域，国际海事组织自1975年拥有相关职能以来，影响力日益增大。此外，在海洋食品安全领域，联合国粮农组织和世界卫生组织也发挥着重要作用。排海行为无疑至少涉及上述两大领域，除了IAEA，国际海事组织、联合国粮农组织、世界卫生组织等同时具有监督的权力。因此，IAEA的报告并不能减免日本在国际法方面的义务，自然也不能被视为“通行证”，IAEA无法承受为日本排海行为正名之重。

第五，国际法要求缺乏先例的排污活动应依据“预防原则”审慎实施。《联合国海洋法公约》第192条为缔约国设置了保护和保全海洋环境的义务，第195条明确了各国在采取污染防控措施时，不应将污染从一区域转移至另一区域。福岛核污染水排海没有国际先例，根据国际法的“预防原则”，如果活动可能对公众或环境造成不可修复的损害威胁时，不得以缺乏充分的科学证据为由，推迟符合成本效益的预防措施。日本政府刻意将处理过的核污染水和正常核电站的排放水混同，就是混淆视听，罔顾国际法相关原则的适用。（作者分别是武汉大学国际法教授、中国边界与海洋研究院院长，广州粤港澳大湾区研究院研究员）