徐康明：地铁建设与运营，各城市需谨慎再谨慎

近来国内地铁规划缩水问题引起了人们的关注，一些城市由于土地财政收入减少以及政府开支需求增加，对新建地铁项目按下了暂停键或撤销键。当下对地铁规划、建设、运营何去何从众说纷纭，地铁发展仍然被看好，然而地铁建设和运营成本若超出合理范围，只会加剧城市财政压力。应对当下和潜在的问题，城市政府对地铁建设与运营需要有适当的紧迫感。

地铁建设与运营不仅是重大民生工程，对城市经济和财政也有重大影响。通常来讲，地铁建设不仅有利于完善城市交通，而且有利于刺激城市经济发展。

国内地铁建设总体上起步较晚，一些特大城市地铁建设起步阶段不仅持续时间长，且线网规模十分有限。然而最近十几年，随着经济高速发展，土地财政收入迅猛递增，特大城市的地铁建设规模也随之得到强力发展，在较短时间内建成了地铁网络。

但是值得提醒的是，地铁建设对于当地经济的刺激仅限于建设期，对土地财政的影响也通常是一次性的收益，对城市交通发展的贡献虽然是长远的，但是维系所需的财政投入却是高昂且持久的。如果单一的地铁走廊或地铁网络建设规模过大，对城市财政来说，可能会形成业绩在当下、隐患在未来的困境。

地铁建设其实有两大部分的财政投入，第一是建设期的投入，第二是运营期的运营补贴和设施设备的维护、更新。通常情况下，20年运营期所需的财政投入与建设期的投入相当，许多城市往往对这部分投入考虑不足。国内地铁建设由于起步晚，许多城市还没有或才刚刚开始经历地铁建设与运营的“成长的烦恼”，这主要表现为：过去高速增长的城市财政收入出现下滑，经济和民生服务对财政投入的需求持续递增、地铁运营成本增长过快、地铁营收下滑、地铁运营补贴需求持续递增等。为了应对当前地铁建设和运营的困境，宏观战略思维应该分两步走。

首先是政策纠偏。有些城市并非一定要建设地铁，或者是地铁网络规模并不非得那么大、单一地铁线路并不需要那么长，有些城市地铁项目并不需要多条线路短期内同步建设。一些城市当初地铁建设方案本身就存在重大决策缺陷，比如地铁线路长度远远超过合理范畴、高估客流需求、地铁线路建成开通时间与沿线土地开发的进展脱节等等。这些决策失误所带来的财政投入损失，很多时候既没有被追究也没有被纠正。而政策纠偏是最容易实施、也是最有必要的举措。

其次，已运营的地铁网络需要增加营收、减少开支。增收减支实施起来很有挑战性。调高地铁票价可以增加收入，但也面临损失客流的风险，政府往往也不愿意通过这类手段来增加营收。目前来看，城市决策者对地铁运营增收减支可能还缺乏紧迫感，也缺乏长期的研究和技术储备。非“伤筋动骨”的手段，增收减支效果可能都比较有限，“壮士断腕”的手段需要有决策的勇气。

当前明智的战略决策是针对新建和扩建的地铁项目必须谨慎再谨慎；对于已建成运营的地铁项目应该重新审视地铁站边的土地开发策略和建筑的用途。过去地铁站周边土地开发过于强调商业地产等的开发，而公益性项目和社会服务项目通常被忽视。强化公益看起来与当今地铁建设和运营所面临的财政困境格格不入，但其实地铁本身作为重大的民生工程，公益性是其应有之义，其建设和运营也必然离不开政府的财政投入。政府应该做的是让这类财政投入产生的社会效益最大化。如果维持政策现状，不仅财政状况无法改变，而且受益的恐怕也只有相关的土地开发商和房地产拥有者。

地铁建设和运营所面临的财政挑战是一场持久战、攻坚战，各地政府需要有一定的紧迫感，及时制定纠偏和应对策略，为城市地铁的健康发展制定长远的计划。（作者是城市交通专家）