陈文鑫：从涉华法案看美国反华头面人物

近年来，国会成为美国推动反华遏华政策的大本营，在中美关系中扮演着非常负面的角色。国会通过频密的涉华立法、涉华听证会和反华外交等活动，设置中美关系议程，恶化美国内对华舆论生态，给中美关系造成极大破坏。一些成为法律的涉华立法将对中美关系产生持久影响，一些没有成法的提案也可能被分拆塞入《国防授权法》等年度立法之中发挥作用，而像前众议长佩洛西窜台之类的挑衅动作，对中美关系的负面影响也不容低估。

仔细梳理特朗普上台执政后第115届国会（2017-2018年）以来的涉华立法，可发现以下特点：

一是涉华法案提出的频度越来越密。据美国国会网站数据，自第115届国会以来，参众两院共提出1602项涉华法案，其中第115届国会提出175项、第116届国会提出476项、第117届国会提出682项、最新的第118届国会截至2023年6月6日共提出269项。历史上，第101届国会（1989-1990年）曾提出112项涉华法案，形成一个小高峰，但与今天相比，简直是“小巫见大巫”。从提案频度看，扣掉法定节假日，第115届至第117届国会平均每天各提出约0.49项、1.55项、2.07项涉华法案，第118届国会迄今平均每天提出约3.96项涉华法案。仅2023年2月28日一天，众议院金融服务委员会和外交事务委员会就审议并通过11项涉华法案。

二是涉华法案最终成为法律的所占比例并不高。据美国国会网站数据，自第115届国会以来，共有46项涉华法案经总统签署成为法律，其中第115届国会15项、第116届国会16项、第117届国会14项，占当届所提全部涉华法案的比例分别为8.6%、3.4%、2.1%；第118届国会迄今只有1项涉华法案成为法律，即“新冠溯源法”。以上数据显示，自第115届国会以来，尽管涉华法案数量飙升，但最终成法的都在15项左右。历史上，涉华法案成法最多的是第109届国会（2005-2006年），有20项成法，占当届所提全部涉华法案的15.3%。相较之下，近年来涉华法案真正落地成法的仍是少数。

三是多数涉华法案只是少数国会议员的个人“政治秀”。美国近年来涉华法案的发起者只是一小撮国会议员。第115届国会以来，众议院提出涉华法案最多的是现任“美中战略竞争特别委员会”主席迈克·加拉格尔，共提出35项，占115届国会以来众议院全部涉华法案的3.7%。其后依次是：现任众议院外交事务委员会主席迈克尔·麦考尔（共提出29项、占3.1%）、现任国会及行政当局中国委员会（CECC）主席克里斯·史密斯（共提出29项、占3.1%）、现任众议院军事委员会和“美中战略竞争特别委员会”委员吉姆·班克斯（共提出26项、占2.8%）和宾夕法尼亚州联邦众议员斯科特·佩里（共提出19项、占2%）。这5人是清一色的共和党人，所提涉华法案占第115届国会以来众议院全部涉华法案的近15%。参议院提出涉华法案最多的是佛罗里达州联邦参议员马可·卢比奥，共提出110项，占第115届国会以来参议院全部涉华法案的16.6%。其后依次是：阿肯色州联邦参议员汤姆·科顿（共提出40项、占6%）、佛罗里达州联邦参议员里克·斯科特（共提出38项、占5.7%）、新泽西州联邦参议员、现任参议院外交关系委员会主席鲍勃·梅嫩德斯（共提出36项、占5.4%）、得克萨斯州联邦参议员泰德·克鲁兹（共提出35项、占5.3%）。这5人除了梅嫩德斯外，也是清一色的共和党人，所提涉华法案占第115届国会以来参议院全部涉华法案的39%。尽管这些人在反华议题上跳得很高，但众议院仅有麦考尔提出的《2020年综合拨款法案》最终成法，参议院最终成法的也只有卢比奥发起的2项以及斯科特和梅嫩德斯发起的各1项。

上述现象对于我们思考国会在美国对华政策中的作用有若干启示：

其一，美国府会在涉华议题上的“全政府”配合度依然很高。当前研究界有种观点，认为国会在跟白宫抢夺对华政策的主导权。但事实上，美国府会在涉华议题上的共识大于分歧，配合大于争夺。有美方学者直言，“2023 年是国会两党多数派坚决与行政当局领导人密切合作应对中国严峻挑战的第五个年头”。

其二，国会共和党人比民主党人在反华议题上跳得更高。这与两党背后的利益集团有关。共和党的背后主要是以军工复合体为代表的工业资本利益集团，民主党的背后则主要是以华尔街为代表的金融资本利益集团。双方在遏华的战略方向上没有差别，但在具体领域和策略上则有很大不同。

其三，对国会反华头面人物要形成有效震慑。美国国会的一小撮人出于自身政治利益，对华搞立法“政治秀”。他们提出的涉华法案虽大多不会成为法律，但却可能被吸收从而拓展美国反华遏华“工具箱”，且其相关做法恶化了中美关系总体氛围，破坏了中美关系健康稳定发展，对其要严厉制裁反制。（作者是中国现代国际关系研究院美国研究所执行所长）