韩非：得道多助，失道寡助，致双边禁毒合作陷入停滞的责任在美

2022年8月5日，中国外交部宣布暂停中美禁毒合作，此举为针对美国国会众议长佩洛西窜台的反制措施之一。这件国际禁毒领域的大事并不复杂。长期以来，中美禁毒合作相对远离地缘政治纠葛，但近两年来已然成为中美关系的“晴雨表”。究其根源，在于美国日益不尊重中国国家利益“核心的核心”，在禁毒领域一再发动污名化的指摘行动，导致双边合作受到严重负面影响。如此“得道多助、失道寡助”，其主要责任在美，最大伤害也在美。

暂停双边禁毒合作对美国的负面影响更大。

首先，美国近年来的毒情形势更严峻，正处于主要由非法芬太尼驱动的药物过量死亡“流行病”之中。2016 年至 2021 年，全美芬太尼过量使用致死率飙升279%（5.7/10万人→21.6/10万人）。总体的药物过量死亡人数，2022 年CDC估算为 107,477人，其中大多数死亡由于芬太尼引起，即芬太尼单独使用或混入假处方药、海洛因以及越来越多的甲基苯丙胺、可卡因中。2021年，美国的药物过量死亡人数史上第一次超过10万人，其中75%的死亡与芬太尼类物质相关。此外，对18-45岁的美国人而言，芬太尼类物质导致的药物过量死亡已经上升为第一大死因。

其次，美国的“芬太尼危机”未来5-10年难以解除。2022年5月，由哈佛大学医学院（HMS）、加州大学洛杉矶分校（UCLA）以及美国食品药品监督管理局药物评价与研究中心（FDA，CDFR）的合作者联合开发、发布的SOURCE（Simulation of Opioid Use, Response, Consequences, and Effects）动态定量模型表明，全美药物过量死亡的高峰尚未到来，预测2025年该数据将达到峰值。在最“乐观”的情况下，药物过量服用将在未来十年（2022-2032）造成全美54.3万人死亡；最“悲观”的情况下，这一数值将达到84.2万人。

因此，美国迫切需要多管齐下，通过多边合作寻求解决之道。早在2018年，加州大学旧金山分校公共卫生研究员丹尼尔·奇卡罗内（Daniel Ciccarone）便向国会作证指出，考虑到芬太尼及其前体化学品的多样性，非法芬太尼的合成工艺并不复杂，其非法供应难以彻底终止，更可能从一个国家转移到另一个国家，再转移到下一个国家的地下实验室，因此禁毒领域的多边合作尤为必要。近年来，美国缉毒署破获的地下毒品实验室案例已经验证了专家的预警。反之，美国为了转移内部社会治理难题而单方实施的霸权政策，例如制裁、通缉和起诉外国实体机构和个人将无济于事。2023年初，布鲁金斯学会高级研究员万达·菲尔巴-布朗(Vanda Felbab-Brown)在提供给国会“芬太尼危机”听证会的专家证词再次强调这点，即在美中双边关系没有实质性回暖的情况下，中国与美国加强禁毒合作的可能性很小，美国的一系列政策“不太可能”改变这一点。

回顾过去十年，美国的“芬太尼危机”日趋严重的诸多情况实际早为执法者、研究者和决策者所知。基于多方的数据和模型研判表明，非法制造的芬太尼（IMF）将在美国境内长期存在。因为更便宜、效力更高、更具多样性、贩运与分销方式更隐蔽，已经观察到芬太尼在一些地区取代了海洛因，而非作为后者的掺入物。2022年，兰德毒品政策研究中心主任博·基尔默（Beau Kilmer）等人公开发表的研究表明，仅需1吨左右的纯芬太尼（一辆拖车即可装下），理论上便能满足全美一年的消费需求，而全美每年消费可卡因、海洛因的总量分别为145吨、47吨。在一个案例中，科罗拉多州执法人员在一辆私家车中便缉获重达0.05吨芬太尼。另一个案例中，康涅狄格州一名13岁学生被发展为芬太尼毒贩，在校园兜售小包芬太尼类产品，其本人最终死于芬太尼药物过量。非法芬太尼制造商的策略转向驱动了合成阿片类药物的泛滥式传播，他们倾向于合成更新颖的毒品，通过网络途径招揽买家，以更低的价格，通过匿名身份和虚拟货币完成交易，以规避所在国家的毒品检测系统和法律惩罚。值得注意的是，少量的非法地下实验室便能合成足够多的供当地市场消费的非法芬太尼。

美国应如何应对新形势？

美国的毒品政策或“国家药物战略”严重依赖于毒品智库、临床医学界的调查研究，但如何贯彻落实成为难题。2018年，研究者建议美国政府积极寻找多种应对芬太尼危机的新方法，诸如创造性地打击非法在线交易、监管相关消费网站、推广基于证据的成瘾治疗方法、革新药物检测技术体系，以及增加对收集、监测、评估毒情相关数据项目的资助，改善数据分析的基础设施等等。2022年，拜登政府发布的首份国家药物战略亦指出，应当更加关注未经治疗的成瘾和贩毒犯罪，应当建立基于科学、基于证据的数据采集系统。简单说，应当让成瘾者得到戒毒治疗，应当让决策者掌握毒品消费的全链条数据。然而，这些“建议”和“战略”的实施效果如何尚不可知。

总体来看，奥巴马政府、特朗普政府以及拜登政府无法维持毒品政策的一致性，其中奥巴马政府未能充分重视芬太尼问题错失干预良机，特朗普政府则大搞“芬太尼外交”，对扩大成瘾治疗不予重视，而拜登政府则转投减低危害战略。数据方面，2020年全美药物使用与健康调查发现，在需要治疗的4110万物质使用障碍者当中，仅有270万（6.5%）在过去一年接受过专业机构的治疗。那些无家可归者、被监禁者以及复吸的人员被系统所忽视。值得注意的是，全美近三年来与高温相关的药物过量死亡人数激增，如亚利桑那州马里科帕县（Maricopa County）的相关死亡人数较2019年大增70%。过高的死亡背后是美国社会的经济不平等、种族不平等以及两党在芬太尼问题上的撕裂严重。此外，州政府在毒品政策方面亦不统一，纳洛酮计划、洁净注射器项目在一些社区层面推广受阻，资金支持不足。还有一些州还存在获得纳洛酮、丁丙诺啡的法律障碍，另一些州则无法充足供应。所以，“仅仅关注供应链管制、减少需求还不够，还需改变关于吸毒的信息，提高人们对芬太尼的认识。需要在（译者注：美国）联邦政府内部、地方州政府之间、非政府组织之间协调合作”。

遗憾的是，美国历届政府在毒品政策上的摇摆浪费了长达十年的干预窗口期，当前“非法芬太尼到处都是”。最近的研究表明，掺入致死剂量芬太尼的羟考酮、阿普唑仑等假药已经造成美国青少年死亡人数三年内翻番。“芬太尼危机”的严重程度正因为新型的非法药物混用而日益加深。以芬太尼与兽用镇静剂甲苯噻嗪的混用为例，非法药物组合首先出现在费城，名为“Tranq Dope”，街头名为“zombie drug”（僵尸药）。根据最新统计，目前至少已有36个州出现这种非法药物组合。其中，纽约市25%的街头毒品测出甲苯噻嗪，在马里兰州和康涅狄格州这一比例分别为19.3%、10.2%，全美则为6.7%。

多边合作，势在必行。

2022年，“打击合成阿片类药物贩运委员会”发布的联合报告承认，非法芬太尼的生产者和贩运者依然可以找到新的前体化学品来源，故监管合作的对象需扩大到多个国家。然而，由于尚未建立准确、有效、全面的毒情数据监测系统，联邦部门的芬太尼报告严重依赖于兰德公司、布鲁金斯学会等智库的研究结果，而后者又主要依靠“二手数据、文献综述、跨国案例、线人访谈”等等，对前体化学品的追踪、匿名电子商务网络、金融洗钱犯罪活动并不十分掌握，这些均为栽赃给他国的刻板印象盛行，言必称他国，制造了错误的空间，对毒品问题的实质性解决并无益处。此外，拜登政府的“国家药物战略”计划为海关和边境保护局（CBP）、缉毒署（DEA）均增加3亿美元的年度预算，以帮助这些机构优先对跨国毒品犯罪采取针对性措施，同时加强与国家合作伙伴的双边、多边合作。然而，正如前文所言，当华盛顿破坏了双边或多边关系，CBP、缉毒署等部门亦无法顺畅地与国外同行开展合作，这令相关的“国家战略”可能沦为空谈。

应该看到，美国的多个部门以及有识之士均已承认，主要由芬太尼导致的合成阿片类药物危机已然是美国的一大国家安全难题、国土安全难题，亦是一大禁毒执法难题、网络犯罪难题、行业监管难题，同时更是一大公共卫生难题、医疗保健服务系统难题。无所不包，涉及所有领域，因此需要“内外兼修”，全面应对。

首先，美国应从解决其国内诸多内政问题入手以有效应对合成阿片类药物危机。比如，美国国内存在导致阿片类药物滥用的医药公司-医生利益共同体。普渡制药等公司长期隐瞒阿片药物的成瘾性、采取过激的营销手段、以现金的形式鼓励医生开具处方，直接造成了阿片类药物的大范围滥用。再比如，混乱的边境管理加速了非法芬太尼的流通。无家可归者所获得的大量非法药物均由少量的街头毒贩供应，诸如“meth rocks”的街头价格只需2美元，芬太尼药片（比如“blues”）只需5美元。亚利桑那州凤凰城的数据，非法芬太尼药片的缉获数量已从2020年的600万颗猛涨到2021年的近1200万颗。缉毒署（DEA）在2021年下半年为期两个月的专项行动中亦大举缉获假药片多达180万片，其中40%含有超过致死剂量的非法芬太尼，理论上可致72万美国人药物过量死亡。又比如，美国国内毒品政策的前后、上下不一致对芬太尼危机负有直接责任。以俄勒冈州通过的110号法案（Measure 110）为例，该法案对个人少量持有海洛因、冰毒、可卡因等硬性毒品的行为予以无罪化处理，寄希望于通过对行为人开具45-100美元罚款，或使其接受个体化评估与治疗以免除罚款等规定来应对药物滥用问题。但回顾性分析发现，该法案一方面严重打击了执法部门的缉毒积极性，导致一线执法人员干预街头违法行为的动力大减，另一方面却未起到其宣称的效果；2021年全年执法部门仅开具了1826张罚单，只有55人次拨打了第三方扶助电话。总之，正如美国的毒品政策专家布莱斯·帕尔多、大卫·拉基等人所说，“为了尽快结束芬太尼大流行以挽救生命，美国人必须将大部分注意力转向国内。”

其次，美国应在联合国毒品治理的组织框架之下，加强国际禁毒合作，主动争取战略互信。一，全球非法芬太尼供应市场尚存在较大的不确定高风险因素。美国于2021年从全球最大的鸦片和海洛因供应国阿富汗撤军，重新掌权的塔利班政府宣称将禁种罂粟。然而，非法芬太尼的生产并不依赖植物或田地，故未来若干年必须关注阿富汗地区的芬太尼非法合成活动，或有必要在阿富汗地区建立多边参与的预警系统，捕捉芬太尼生产转移的早期迹象。显然，这些工作需要阿富汗周边大国的积极作为。二，美国应加强与墨西哥、哥伦比亚、加拿大以及印度、中国等国的禁毒合作，但在每个国家和地区都面临着不同的挑战。万达·费尔巴布-布朗指出，跨国禁毒议程与不同地区地缘政治问题的交叉点不同，意味着美国政府必须做得比从前更多、更谨慎。

得道者多助，失道者寡助。只有真正尊重其他国家的核心国家利益，美国才有望获得包括中国在内的战略互信、国际合作，共同应对复杂多变的全球毒情形势。（作者是上海大学国际禁毒政策研究中心青年研究员）