财经三人谈：治理耕地“非粮化”“非农化”痛点在哪？

编者的话：近日，湖南省桂东县一位经营性种植商户在流转的水稻功能区种生姜，因被要求套种粮食作物而与乡政府和其他部门发生争执。桂东县农业农村局近日在回复媒体问询时表示，涉事人员为了经济效益而违背土地的耕地属性，播种了生长周期更长的小黄姜，从而不能保证下一季粮食作物的种植。相关热议背后，暴露出近年来全国治理耕地“非农化”“非粮化”面临的多重困境。我们该用何种方式保障粮食安全? 治理耕地“非粮化”的痛点怎么破？

如何让种粮更有“钱”景

钟钰

相对于其他产业而言，农业是弱势产业。而在农业范畴，粮食则属于“弱势中的弱势”。但就其重要性而言，农业发展是国民经济发展的基础，保障粮食安全更是“基础中的基础”。防止耕地“非粮化”，不能仅靠政策与监管，其根本是要充分正视粮农依靠耕作养家糊口的基本需求，帮助他们不断提高农技水平，实现增收增产，让种粮更有“钱”景。

如何让农民实现“种粮也能致富”？其中的对策可以总结为：“一补”“一增”与“一降”。

“一补”指加大对粮食种植的补贴与支持。如今年4月，中央财政下达资金100亿元，向种粮农民发放一次性补贴，以应对农资价格上涨、支持春耕生产。此外，提升专业化统防统治服务覆盖面、扩大土地深松补贴受惠面、推进各类惠农补贴政策与农业保险、最低收购价等惠农政策的相互配合，都是对农民种粮的支持，现有政策要进一步增强，为粮食增产添加底气。

“一增”是指借助先进技术提升粮食产量。在我们今年4月的实地调研中，发现实现小麦集约化生产的大户比零散农户在平均每亩产量上能够高出100公斤，而试验田的每亩产量比大户的种植还要高出100公斤。这说明我们粮食生产还有较大提升潜力。如何向农户提供更具先进性、适宜性的技术，提高种粮的技术含量水平，农技推广部门还应进一步发挥作用。

“一降”是指帮农民在粮食种植中不断降低成本。首先可以通过科学方法指导生产，如在种植中精准化播种，既可节省成本，又能增加产量；其次应考虑通过集中采购、集体调动等方式，批量化购买农用物资，帮助农民降低单独购买的成本；第三也可大力推广成本更低的农业社会化服务，帮助农民在喷洒农药、防治病虫害等环节化解“单打独斗”的困难。

相对于经营性种植商户，个体农户作为微观主体，其依靠耕作获得经济收入、从而保障生活的基本需求应被重视。除了不断落实上述三点外，更需要地方政府切实落实中央政策，担当主体责任，依托农技推广部门帮助农民提升产量和效益，不断化解保护耕地和保障农民经济利益的矛盾，实现“守土有责”。（作者是中国农业科学院农业经济与发展研究所产业经济研究室主任）

市场力量不应决定耕地配置

李国祥

与其他国家一样，我国对耕地用途实行严格管控。其根本原因在于耕地的数量和质量决定国家粮食安全保障水平。我国当前耕地的稀缺性，决定了其配置不能过多地凭借市场力量。对于十几亿人口大国来说，如果粮食生产能力韧性不足，主动权就会受到影响，应对国际粮食市场波动就会力不从心。

现代农业科技越来越发达。虽然已出现无土栽培和工厂化生产蔬菜水果等园艺产品，但人类食物总体上仍然来源于耕地的格局没有改变。伴随着经济发展，人们食物来源越来越多元化，非耕地的食物如水产品占比上升。但必须认识到的是，自然生长的水产品不足以养活人类，而人工养殖的水产品同样需要投喂饲料粮。也就是说，人类生存需要的食物，直接或间接来源于耕地的格局不会因科技进步和食物消费升级而发生根本改变。我们不能因参与国际分工、并在常态背景下可以多进口耕地密集型农产品而放松耕地管控。

人多地少是我国的基本国情。全国绝大多数地方耕地资源条件已经“先天不足”，如果继续放任耕地流失，特别是良田流失，粮食安全风险很可能会上升到不可控的境地。我国每10年就会对包括耕地在内的国土资源进行普查。最近一轮的普查中，我国的耕地面积较上一轮调查减少了1亿多亩，流失速度触目惊心。

市场力量对耕地资源的配置不应起决定性作用。某个单个的市场主体可能以为，自己造成的耕地非农化个例不足以影响国家的粮食安全，但总体后果是以损害国家粮食安全为代价。当前，我们对耕地“非农化”“非粮化”进行治理的急迫性，恰是因为市场经济手段已对耕地保护造成冲击，造成耕地资源大量流失的现状。

需要注意的是，耕地“非农化”治理必须坚决彻底，而耕地“非粮化”治理政策性很强，要统筹考虑粮食生产和重要农产品保障、农民增收的关系，留出一定过渡期，加强政策引导。（作者是中国社会科学院农村发展研究所研究员）

要一起帮农民想办法

陈明

对于治理耕地“非粮化”问题，应从土地性质、作物属性和政策改进三个方面来认识。

第一，应当考虑土地性质，对永久基本农田和一般耕地上的非粮作物采取区别对待态度。过去多年里，为了增加农民收入，很多地方政府开展粮经饲统筹、种植结构调整等工作，鼓励农民发展设施农业或者种植高附加值的经济作物。在大多数地方，这些作物利用的是一般耕地，并未占用永久基本农田。对于农民在一般耕地上合法种植的经济作物，应当依法予以保护，维护农民的合法权益。

有一些地方，农民确实在永久基本农田上种植了经济作物，这时也要综合考虑各方面因素，制定稳妥有序的退出方案，做到精细管理、彰显人性关怀。这个问题看似是微末小事，但实际事关国家治理的民心基础，不容有失。

第二，应当考虑作物特性，灵活运用多种政策工具解决耕地“非粮化”问题。部分永久基本农田存在的“非粮化”“非农化”问题，是在特定历史条件和认识水平约束下形成的，并非只有农民负有责任。在执行新的政策时，地方政府不能机械地“一刀切”，而是要一起帮农民想办法。有一些地方的农民种植了经济林果或者园林苗木，这些多年生植物栽培不易，农民前期投入了大量成本。这种情况下，应该给农民留出时间窗口，并帮助其寻找合适买家或者流转合法土地移载，而不能一铲了之。

第三，应考虑政策因素，根据实际情况推动土地政策改进完善。举例来说，早期划定基本农田时，不少地方出于保经济增长等考量，将平原地区留作建设用地，却将永久基本农田划在15度以上的坡耕地上。这些土地基础耕作条件差，不具备作为永久基本农田的条件。如果农民在这些土地上种植了经济作物，表面看违反土地政策，但事实上却符合了发展规律。在这种情况下，应当调整的就不是农民的种植行为，而是特定的土地政策。应该下决心，对具体地块作出调整，切实保证耕地质量。类似这样的问题还有不少，需要扎实沉到基层逐一分析研究，切忌想当然。（作者是中国社科院政治学研究所副研究员）