张家栋：债务上限，美国两党的政治双簧

美国债务上限问题悬而未决。据报道，拜登总统将缩短原定出访行程，在七国集团（G7）峰会结束后返回美国，取消访问巴布亚新几内亚和澳大利亚的行程，专注于就提高债务上限达成协议。

早在今年1月，美国联邦政府债务规模就已触及法定上限。越临近6月1日这个时间点，民主党和共和党的博弈也就更加激烈，双方都想通过极限施压，以实现自身利益最大化。有美国学者哀叹，这是美国政治失灵的结果。

美国债务上限必须提高，这是共识，两党在这一问题上并无分歧。双方争议的关键是：成本由哪个团体来支付，收益由哪个党来享受？执政党，总是想着多花点钱，以取悦选民，获取更多的政治收益；在野党，常想着少花一点钱——自己控制不了的东西，还是规模小一点比较好。

传统上，每次讨论债务上限时，国会中的在野党议员，一定会借机给执政党找麻烦。毕竟，对于在野党议员来说，这是一张好牌。如今的情况是，由于价值观差异，共和党更倾向于减少税收、减少开支。在共和党看来，如果债务上限提升，美国的福利开支等也得提升，这是全国民众在共同承担成本，而主要由民主党的票箱来享受收益。并且，增加的开支还会转化为民主党的选举优势。所以，共和党的目标，就是要打击拜登总统的经济业绩，防止民主党利用公共开支为自己的票箱输血、打气。

但从历史上来看，无论两党如何打牌、又在其中添加多少私货，最终还是会同意提高债务上限。如果不达成共识，就相当于宣布美国要债务违约。这个责任，两党谁也承担不起。

也正因为此，拜登总统很有底气，他称国会共和党人必须“做过去所有国会都做过的事，那就是通过提高债务上限，避免违约”。目前，两党虽然没有谈成，但也都放话要继续谈，也表态一定要谈成。美国众议院议长、共和党议员麦卡锡称，“总是共和党人在寻找解决方案”。参议院多数党领袖、民主党人舒默称：“我们都同意，唯一的前行道路是达成基于共同立场的两党协议。我们都同意，违约是不可接受的选项，必须避免。”从这些信息来看，美国两党虽然博弈激烈，都不愿意轻易让步，但似乎也都不愿意破局。

但不可否认的是，美国在债务上限问题上的斗争，确实越来越激烈，也越来越胶着。这是因为，美国债务上限虽然自1960年以来已经提高了78次，但最近几次的增幅非常快。疫情期间，民主党控制的国会干脆暂停了债务上限，给了拜登总统空头支票，政府债务飙升至27万亿美元。现在，美国债务上限已经达到31.4万亿美元。自拜登总统上任以来，美国债务上限比特朗普政府时期提升了近 10 万亿美元。这导致一个经济巨婴集团的形成，产生的巨大政治动能，让任何减少政府债务的努力都变得更加困难。

两党在债务上限问题上的胶着状态，是由双方在国会两院的势均力敌所决定的。两党各控制一个议院，并且在自己控制的议院都是微弱优势。这让两党就债务上限问题达成协议的难度更大。还有一个现实情况是，提高债务上限本质上是提高赤字空间。就此而言，共和党一般倾向于缩减赤字，民主党多倾向于扩大赤字，因此民主党执政时更难达成协议。

美国两党在债务上限问题上的博弈，也有着其他方面的考虑。债务上限，本是美国国会为联邦政府设定的为履行已产生的支付义务而举债的最高额度，触及债务上限后，除非国会调高债务上限，否则白宫无权继续举债。这样做的目的显然是防止联邦政府无节制地举债，国会可以监督检查联邦政府的收入和开支，通过预算法案影响美国的债务水平。这样看来，债务上限，是美国政府的自我约束，也是对美国政府债务信用的一种担保。通过这种博弈，美国政府试图向世界范围内的债权人表明，华盛顿不会滥增债务，不会因此导致美元贬值、通胀失控的局面。因此，这种围绕债务上限的博弈，每次都会发生，也总能达成一致。这也可以被理解为美国的一种政治双簧。两党既要让结果对自己有利，也都会共同维护美国债务的信用，维持美元的霸权地位。

所以，美国两党斗还是会接着斗，只有斗才可以推卸债务增加的责任。但无论怎么博弈，两党最终还是会达成一致、提高债务上限。这种戏码，2011年时就曾上演过。当时，奥巴马总统和民主党在最后关头妥协，同意在未来十年减少9000亿美元的联邦支出。拜登总统那时是副总统，他不缺少作出妥协的政治经验和政治艺术。

美国债务问题的关键，并非要不要提高债务上限。世界各主要经济体的债务水平，都在不断增加。美国债务的问题，是如何在长期利益和短期利益之间进行取舍。长期看，华盛顿如果不控制财政支出，巨额债务最终会消耗掉美国债务的信用，损害美元的霸权地位。但短期看，如果不增加债务，经济发展会乏力，社会服务水平会下降，选民会不满意，相关政党很可能难以获得继续执政的机会。简而言之，到底是为国家利益服务，还是为政党私利服务，这对华盛顿来说是一个大问题。（作者是复旦大学美国研究中心教授）