国合平：对外援助，一场没有硝烟的斗争

自现代意义的对外援助诞生后，这片原本应当充满慈爱大善的净土，就充满着不见硝烟的斗争。以广大发展中国家为代表的南方国家、以美国等西方大国为首的北方国家，是这场已延续近80年博弈的主角。其历程可分为3个阶段。

20世纪40年代中期至50年代末，北方主导，南方失语。现代意义的大规模、成体系对外援助发端于“马歇尔计划”，基于意识形态考量，输出过剩产能、资本，服务壮大政治军事阵营的战略目标。美国、苏联是这一时期的主要援助国，它俩主导各自阵营援助种类、数量、形式、方向等，欧洲及南方国家几乎没有发言权。

20世纪60年代至2001年“9·11”事件前，南方自主意识快速上升。上世纪60年代初，北方国家单边主导、输血式援助，一定程度上影响受援国经济可持续发展生态和内生动力，加重债务负担，同时发展中国家独立解放、不结盟运动等风起云涌，纷纷呼吁“平等的发展权利”。在此背景下，1961年经合组织发展援助委员会（OECD DAC）成立，形成美欧等北方国家主导的“援助国俱乐部”，将规则和统计评估等程序体系化、制度化，固化援外领域不平等关系，同时通过输出经济结构调整及治理模式，补齐“硬援助”短板。冷战结束后，美西方援外重心转向推行以政治“民主化”、“休克疗法”等为核心的“华盛顿共识”，加强受援国对美西方的政治认同，重点方向是东欧、拉美，重点领域是政府治理、社会服务。中国、印度等南方大国援外投入增长迅猛，积极探索援外新模式。

2001年至今，南北竞争上升，南升北降加快。“9·11”后，美西方将恐怖主义、反全球化浪潮归根于贫困和治理缺失，援外投入短期内增长迅速，但2008年金融危机后美西方国家援外资金占国民总收入的比例缓慢缩水，援外工具化、武器化的特点更加突出；相继提出援助有效性、债务可持续性、发展有效性等理念，展现对新兴援助国、受援国诉求的重视和欢迎，同时规制新兴援助国发展融资的快速扩张，但实践效果并不理想。以联合国千年发展目标、2030年可持续发展目标为标志，“发展援助”向“国际发展合作”转化，北方主导的援助-受援关系逐渐被平等独立的发展伙伴关系取代，南南合作重要性及南方国家倡导的尊重主权、不干涉内政等援外原则受到国际社会承认。“全球南方”概念兴起，非西方、反干预、谋发展成为南方国家共识，从单纯追求经济发展到深度参与国际发展格局构建、全球经济治理。中国等新兴援助国群体崛起态势明显。

当前，全球发展势头遭遇逆流，发展筹资短缺等问题日益迫切，国际社会普遍呼吁南北合作。美国等西方国家不得不作出调整、改革，甚至主动仿效南方国家援外和发展合作模式，展现出更多的开放、包容、公平、均衡。美国的“全球基础设施和投资伙伴关系”、欧盟的“全球门户”计划都能看到明显的“一带一路”、全球发展倡议的影子，但西方国家维护规则议程主导权、北强南弱发展格局的出发点没有改变。

下阶段，南北发展博弈将呈现竞合动态调整的趋势。

一是中国将继续引领国际发展合作。中国会继续践行人类命运共同体理念，高质量共建“一带一路”、落实全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议，努力以中国式现代化造福全球。

二是美国等西方大国更加重视对外援助和国际发展合作的战略作用。美国将“外交和发展援助”视为“解决全球复杂问题的工具”，将发展援助与外交、国防并列为对外战略的三大支柱。2024财年美联邦援外预算申请中，专门针对中国的就有近80亿美元。美国“印太战略”盘点一周年十大核心成果中，各项成果都有对外援助的输出。美国等一些西方国家不会停止“以援攻华”，也不会停止阵营化、选择性的多边主义，以推进其地缘战略，维护以西方价值观为核心的国际秩序。

三是南方国家在当前南北博弈中更加主动。部分南方大国成长为新兴援助国，或兼具受援国和援助国的双重身份。而且，在大国博弈背景下，传统受援国的运筹腾挪空间扩大，更加独立参与国际发展合作，强调从本国发展需求出发，由被动接受趋向主动选择，推进联合国2030年可持续发展议程更加积极。（作者是国际问题观察员）