雷筱璐：也论美国“航行自由”的前世今生

近日，美国驻华大使馆发表文章，阐述了美国对于航行自由历史及内涵的立场与观点，并以此作为对国际法上“航行自由”原则的标准答案，充分暴露了所谓“以规则为基础的国际秩序”就是以美国利益为基础的秩序，也充分显示了美国借国际法之名推行全球霸权之实的一贯做法。

一、被偷换的国际法上航行自由的概念

美国驻华大使馆文章称，航行自由就是其船舶和航空器在所谓“国际水域”航行与飞越和在沿海国领海无害通过且“不受国家的不合法限制”的权利。但《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）及一般国际法中从来没有不受限制的航行权利。

《公约》并不存在所谓“国际水域”的概念，美国企图使用这一自创的概念将沿海国专属经济区等同于公海，忽略《公约》第58条中“适当顾及”的义务。有关专属经济区内的军事活动的限度与合法性问题，至今仍未形成一致的国家实践。在沿海国领海中的无害通过权更不是毫无限制的自由。《公约》第25条规定了沿海国的保护权，即沿海国可以采取适当步骤防止非无害通过。《公约》还规定沿海国可以要求不遵守其国内法的外国军舰立即离开领海。至于沿海国可以采取怎样的措施和步骤，《公约》并没有明确规定，各国也有不同的实践。《公约》还规定了用于国际航行的海峡、群岛海道的通过制度。

《公约》的相关制度反映了沿海国权利与其他国家航行利益的平衡。作为非缔约国，美国强行要求《公约》缔约国接受它对国际法的立场和法律观点，难道不是过分的海洋权利主张吗？

二、被掩盖的美国“航行自由行动”真相

1979年，注意到即将诞生的《公约》将导致沿海国管辖权的扩张，可能威胁美国所认为的“航行自由”，为了回应所谓的“过分海洋权利主张”，卡特政府决定实施“航行自由计划”。美国学者威廉·阿塞维斯曾指出，“航行自由计划”就是为了警告其他国家，美国不会容忍对其海上航行产生影响的权利主张。第三次海洋法会议上，76个国家组成的沿海国集团对于美国宣布“航行自由计划”表示“惊讶和关注”，表示这项行动“违反了习惯国际法”。中国、苏联、巴西、阿根廷、越南、菲律宾等国家都发表声明谴责所谓航行自由计划。

美国一再标榜它所谓的航行自由是为了保障海上通道安全和商业繁荣，但事实却是为它在全球范围内不受阻碍的军事活动保驾护航。根据美国国防部报告，海洋自由的含义还包括军事船舶和航空器对海空使用的一切合法权利和自由。如果不在亚太地区实施“航行自由行动”，“可能限制美国在世界1/3海域中开展常规军事行动和军事演习的能力”。

40多年来，美国一直强调“航行自由行动”的中立性，但“航行自由行动”实施的重点海域与全球重要的海上通道与海峡密切相关，如新加坡海峡、马六甲海峡、霍尔木兹海峡、直布罗陀海峡、菲律宾及印尼的群岛海道等，显然具有很强的针对性，完全服务于美国在所有重要海上通道绝对自由航行的国家利益。早在冷战时期，美国海军就提出必须控制全球16个战略通道，确保美国在全球的军事行动不受任何阻碍。

2015年以来，美国在南海的“航行自由行动”更具有政治和战略挑衅意味。根据美国国防部报告，美国在南海的“航行自由行动”针对中国可能的海洋权利主张，使之具备了“预先挑战”的特点。有评论认为它已经超出了“航行自由行动”的初衷。

可见，美国的“航行自由行动”与其所标榜的维护国际航道安全和海上贸易繁荣毫不相关，而是推进美国全球战略、维护美国安全利益的军事活动。

三、“以规则为基础的海上秩序”：美国的单边霸权手段

美国一再解释它坚定不移维护航行自由的历史和现实根源，实际上这一逻辑已经非常清楚地展现在世人面前：美国的国家利益依赖于绝对自由的国际秩序，因此它将不遗余力地推行这种国际秩序，包括所谓的航行自由。美国强调这也是全世界的共同利益，寻求与它有共同利益的国家建立和维持“以规则为基础的海上秩序”。

美国好像对于如此美好的构想会被质疑感到特别困惑，因为它从来不在乎甚至刻意忽略其他国家的利益和看法。事实上，第三次海洋法会议的谈判过程已经清楚地表明，绝对的海洋自由将会为海上强国提供实现其利益的广阔空间，但其他国家将面临着国家安全威胁。很难想象，当一国不具备感知核潜艇从其群岛水域通过的能力时，如何有自信以开放的姿态指定群岛海道；当一国不具备有力的防御和判断能力时，如何有自信以开放的姿态最大程度地减少对其他国家军舰航行的限制。

当分歧产生时，美国没有坚持与有关国家在主权平等、互相理解基础上寻求持久和平地解决问题，而是在它认为其国家利益无法完全体现时，借助其强大的能力，以单边主义方式实现其国家利益。“航行自由行动”就是完美例证：它以美国对国际海洋法的单方解读作为依据，并且通过这一单边主义行为，阻止不符合美国利益的国际法形成，推行以美国利益优先的“以规则为基础的海上秩序”。

美国毫不讳言它在历史上曾为维护它所珍视的“航行自由”，“不惜对国家开战”，赤裸裸地暴露了美国为实现其国家利益的霸权主义手段。美国的这种单边主义做法不但不能为南海地区带来和平稳定，反而将给地区局势带来负面影响。2003年，美国卡尔·文森特航母和5架F-18战斗机在印尼划定的群岛海道之外的群岛水域中航行和飞越，美军战斗机进入战斗模式并锁定了两架印尼空军战斗机，引起了两国舰机对峙。此后美国也没有放弃挑战印尼的群岛海道制度。

任何意义上的航行自由都应以对国际法的共同理解为基础，不损害海上和平、安全与秩序。如果美国的“航行自由”与“以规则为基础的海上秩序”与此具有相似的内涵，就不应感觉遭遇挑战。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院 雷筱璐）