张帆：美国“国会外交”破坏性在加剧

相当一段时间以来，“国会外交”成为美国触碰一中红线、维持对台互动的惯用手段之一。台湾地区官员或政客与美国国会议员相互窜访时有发生，而美国白宫、国务院等行政部门往往扮演所谓“局外人”角色，以“三权分立”为由对此视而不见甚至帮着故意开脱。美国这套“国会外交”的搞法也被其他个别西方国家效仿。

在美国，总统享有参与官方外交关系和活动的最高权力。国会的外交权则主要体现在制定涉外立法、批准国际条约、监督外交政策实施等方面。国会外交，即国会直接参与官方对外关系，并不是美国国会外交权的主要内容。美国宪法对此也无明确规定。但在实践中，美国国会外交的历史之久、频率之高、范围之广显而易见。

国会外交的历史可以追溯到美国建国之初。首任总统华盛顿时期，美国国会议员就与外国政府驻美代表进行接触。自19世纪中期以来，美国行政部门和国会共同推动了国会外交的发展，比如麦金利、哈丁总统就曾将国会议员派驻国际组织、参加国际会议。20世纪40年代，美国时任国务卿艾奇逊创建国务院国会事务办公室，旨在利用议员推动杜鲁门政府的外交政策。冷战后，美国的国会外交呈现更加活跃态势。其他一些国家和地区政府也将国会作为对外官方交流的重要渠道，一定程度上推动了国会外交的发展。

美国国会外交的广度和深度相当可观。内容上，议员们对出访目的地进行实地调研，掌握当地形势并进行评估，从而提出相关法案，对外交政策的制定施加影响；向对象国家和地区政府宣介美国的政策，敦促其按符合美国利益的方式行事；促进本选区的对外商业利益。同时，美国国会也接待其他国家和地区官员来访，双方会面频繁。一些国家和地区政府还雇用代理人，时而到美国议员所在选区进行联络，时而穿梭在美国国会大厦中，与议员接触的程度远远超过美国国会代表团的出访。

议题上，交流涵盖贸易、人权、反恐、环保等多个领域。人员上，出访议员来自参众两院几乎所有委员会，以军事委员会、外交委员会和情报委员会最多。议员们的交流对象包括国家与地区领导人和官员、议员以及非政府组织、宗教、商界人士等。地域上，议员们的足迹遍布全球一百多个国家和地区，既有以色列、埃及等中东热点地区国家，英国、日本等欧亚盟友，也有中国等“战略竞争对手”。资金上，近年来美国议员出访的开支也在增加。《今日美国》2017年2月的一份报告显示，2016年美国国会议员出访的开支是近几十年来最多的。其中，约有40%的单次出访开支超过1万美元，美国国会参议院军事委员会的出访开支最多，众议院情报委员会的开支增长最快。

美国国会外交通常较为隐蔽。由于国会议员与对象国家和地区官员的接触多数情况下是非正式的，因而公开信息较少。近年来，美国国会网站通常公示议员们的出访时间、地点、开支情况，但国会外交的许多具体细节依然不得而知。另外，由于一些出访受私人捐赠者资助，美国议员们的活动更加自由，更难受到监管。

基于以上特点，国会外交在美国外交中发挥着独特作用。总体上，国会外交被认为有效维护了美国国家利益。首先，与对象国家和地区政府关系友好的议员可以发挥“信使”作用，以更恰当的方式与外国政府进行政策协商，从而增加美国外交政策的“可信度”。其次，国会外交可增强美国总统在国际谈判中讨价还价的地位。当总统希望施压但又不想激怒对方时，可以利用议员们更极端的政策立场，在谈判中取得优势。第三，美国国会可以借此对行政部门独揽外交权的情况进行制约。议员们通过实地调研，更独立地研判国际形势，可以防止行政部门对决策信息的垄断，为美国外交决策注入更多参考元素。不过也有观点认为，这种外交权的分散化稀释和限制了美国总统主导对外关系的能力，令美国的对外关系更加复杂甚至更多曲折。对象国家和地区政府可能对美国外交机构的权限和政策感到混乱，议员所在选区的地方利益还可能与美国国家利益发生抵触。

国会外交强化了美国国会对外交权的影响力，虽然一定程度上制约了总统等行政部门的外交权，但行政部门对国会外交总体上是支持的。态度上，美国历任总统及其他行政部门通常认可国会外交，不反对议员们的对外交往行为。实际操作中，行政部门与国会密切配合，保障国会外交的开展。主要表现在：一是美国议员们的出访和接访活动具有较大自主性。多数出访计划由议员提出，行政部门虽然也会给予建议，但最终的出访地点、会见人员和谈话内容往往由议员自行决定。会谈中，议员们通常代表个人和国会发言，有时也代表行政部门阐述立场。二是行政部门提供协助和后勤保障。美国国务院的国会事务局是协调国会外交的主责机构，该机构与驻外使领馆协助安排出访后勤事务。美国务院官员还经常在行前与议员们商讨对外交流内容。美国防部则提供军用飞机供议员们乘坐。

在极少数情况下，美国国务院考虑到出访目的地的安全形势较差，或者出访可能造成外交麻烦，不批准议员出访，议员们通常表示配合。当然也有特例。比如2017年1月，时任民主党众议员图尔西·加巴德受一家非政府组织资助，在众议院和行政部门都不知晓的情况下对叙利亚进行“私人”访问，结果引发激烈争议。

随着近年来美国以“全政府”手段推进对华遏制打压，国会频繁出台各类反华法案，在美国对华决策中的影响力和破坏性进一步加剧。尽管总统换届、执政党更替，美国国会与行政部门在对华政策上仍保持着相当强的协调性。乔治·华盛顿大学中国问题专家罗伯特·萨特认为，过去五年国会在美国对华政策中的重要性超过以往任何时期。就国会外交而言，较之中美官方之间对应部门或层级的外交互动相对冷淡，美国对台所谓“国会外交”相对热络，这对中美关系的负面作用更加凸显，这方面的未来发展态势值得关注和警惕。（作者是中国现代国际关系研究院美国所副研究员）