李海东：警惕“国会暴政”掏空美对华善意空间

近一段时间以来，拜登政府官员频频发出加强与中方沟通交流和恢复对话的信号，而美国国会则继续其一贯的“逢华必反”做派，密集推出包括涉台和制裁中方高科技企业在内的多个法案，近日更是在操弄关于“中国竞争法案2.0”的跨党派提案事宜。在美对华政策推进中，白宫和国会看似深陷步调不同的乱局，对此该怎么看？

首先，美对华政策已经并将继续呈现法律武器化和内政外溢化的鲜明特征。

在涉华议题上，美国国会最大限度地利用其立法功能，频繁提出、讨论并全力推动多个反华法案最终成法。涉台问题可谓典型，“台北法案”“台湾旅行法”等已突破美台关系只能限于非官方等多项限制。数个国会议员相继窜台，更是显示出美在涉台领域的相关立法活动仍将高度活跃的消极态势。在涉疆、涉港、涉藏、南海等诸多重大涉及中国内政的问题上，美国国会提出并渐趋成法的多个法案，同样表明华盛顿已将对华政策国内法化，这种公然干涉中方内政的危险实践仍会泛滥。在事关全球经济与安全秩序议题上，美国国会始终是力推联盟化的中坚力量，以法律作为武器，持续推进在国际层面聚焦遏制打压中国和制造世界分裂的目标。

成法后的法案通常很难被废除，这也就意味着美对华现有的高强度对抗政策未来很难出现重大扭转。在对华政策环境中，这一恒量的持久存在表明，即使面对国内严重撕裂和国际持续压力，华盛顿大概率仍很难回归尊重中方或他国主权的理性冷静之路。

其次，国会基本确定和主导了美对华强硬政策的主基调。

尽管对外交往中，美总统代表这个国家，但美宪法作出规定，外交权由总统和国会共同享有。长期以来，一些政治精英渲染称，政府不同部门的权力制衡天然有助于政策纠错。这一乐观主张，反复被现实打脸。白宫与国会争夺外交权，导致自身外交频遭重大挫败。

在冷战后的政策实践中，国会与总统就对华外交议程主导权展开的激烈争夺也没有停止过。30余年来，美对华政策演变至今天的境地表明，其总统的权威性遭受实质性削弱，政府几乎沦为国会的跟班、传声筒和执行机构。主导美对华政策的实际“牵绳人”是一群对华强硬的国会议员，这个现实使得白宫当下对华的“灵活”言辞，更像是外交话术。

一个更趋保守和民族主义化的国会日渐主导美国对华政策，这不仅有损其国家信誉和总统的外交权威性，更使美成为区域乃至全球秩序演进中最大的破坏性因素。可以说，在美对华政策的塑造进程中，这种“国会暴政”现象短期内难言终结，这很可能将掏空白宫对华任何可能积极主张的“善意”空间。

最后，美政治精英欠缺深刻自我反思的传统，其决策陷入对外形势判断失误和对外政策频遭挫败的恶性循环。

尽管白宫、国会的政策主张时常相互对立，但其对华政策的整体记录显示，在中国自身道路选择的各个关键转折节点，美对华国内形势判断及政策选择在很多时候既是失误，更是失败的。美国常常发现其最终站到了中国人民自主选择道路的对立面，以至于承认政策失败成为美总结对华政策时反复出现的结论。

美政治精英群体专断傲慢地追求自身绝对优势地位，这种政治和决策文化，往往使他们惯常地以脱离国内与国际现实的观念，去实施最终必然带来灾难性后果的政策。冷战后美国的各重大关键外交决策，就是一个充斥着反复判断错误、实践失败的凄惨记录，以至于一些清醒且很无奈的美国学者以“Blob”这种偏狭危险、无所不能又难以改变的“怪兽”来描绘美政策精英群体。确实，美国对外政策实则是按既有历史惯性而非精明战略规划推进的，可预测性很强，悲剧色彩浓厚。如果说，过去30年美国最大的战略败笔是导致欧洲再次出现大分裂的6轮北约扩大的话，那么当前美国实施的对华全景式新遏制战略将是未来30年内美必然经历的最大外交失败。

总体而言，当前美政策圈对华政策看法不同，聚焦的不再是如何改进双方关系，而是如何更经济有效和可控地持久边缘化中国。华盛顿试图在亚太区域制造一个中美对抗格局，显然会招致区域内绝大多数国家的警觉和抵制，注定不会成功。（作者是外交学院国际关系研究所教授）