毛瑞鹏：联合国不应成为俄乌冲突“第二战场”

持续延宕的俄乌冲突会给联合国机制造成更大冲击吗？在本月联合国安理会轮值主席国俄罗斯严厉谴责美国拒给俄代表团随行记者发放签证后，国际社会对联合国地位和作用的忧虑进一步加深了。回顾一年多来联合国的境遇，这一全球最重要的国际组织似乎越来越成为俄乌冲突相关国家争夺合法性的“第二战场”，而没能在解决问题方面发挥更加重要的作用。究竟应该如何评价联合国在俄乌冲突中的表现？我们需从现实政治而非空洞想象出发进行客观评价，并在此基础上审视联合国的改革方向。

作为主权国家的代理机构，联合国在国际事务中发挥积极作用的程度，依赖于会员国对多边主义的坚定承诺能够达到何种程度。大国的支持对于联合国以集体力量维持国际秩序公正合理运行至关重要。而二战后大国绕开联合国采取单边行动的案例并不鲜见，因此对联合国的一味苛责是找错了责备对象。同时，联合国安理会具有无法替代的合法化功能，即便大国也需要在适当时候向联合国寻求支持。令人记忆深刻的是，2003年美国在无法获得安理会授权的情况下发动入侵伊拉克的战争，而在战争结束后又不得不寻求联合国参与伊拉克的战后重建。

否决权制度使联合国安理会无法通过决议，实施针对五个常任理事国的强制性行动。对联合国而言，否决权的作用是双重的。它使常任理事国拥有某种特权，但客观上也使安理会的决策不会轻易被某一大国所左右，从而促使各方寻求相对平衡的解决方案。自1945年以来，否决权始终是安理会决策制度的核心。因此，联合国面对某一大国的单边主义行动“难有作为”，一定程度上是其制度设计导致的。

随着俄乌冲突持续，关于“新冷战”的预期在联合国内部蔓延。不少人担心，联合国可能因此回到冷战时期因美苏两极对峙而陷入内耗和僵局的状态。

事实上，大国关系持续紧张对联合国机制运作的消极影响已经变得愈发突出。自从2017年美国特朗普政府在其国家安全战略报告中突出强调所谓“大国战略竞争”概念以来，美国及其西方盟友就开始一步步加大在联合国等多边机制内对中国和俄罗斯的打压。正如我们所知，近年来，联合国安理会频频陷入对抗和僵局状态。例如，2017年安理会因否决权和票数不足而失败的草案数量达到冷战后的最高点；2019年安理会通过的决议数和主席声明则降至冷战后最低值。为此，联合国秘书长古特雷斯慨叹说，大国关系“从未像今天这样失调”。

俄乌冲突爆发后，俄罗斯与西方国家之间的关系急剧恶化。西方国家在联合国对俄罗斯实施各种孤立和羞辱策略，严重破坏双方合作的信任基础。面对西方在联合国框架内发起的攻击，俄罗斯也向联合国寻求合法性，持续向联大和安理会提交有关美国和乌克兰生物武器计划的文件，以及要求联合国就“北溪”管道爆炸事件进行调查的决议草案，但都未能获得通过。

客观而言，俄乌冲突爆发至今，西方国家在联合国机制的优势得到巩固，俄罗斯的声望和动员能力受到削弱。尽管如此，西方国家通过强力施压迫使俄罗斯改变政策的做法并未获得普遍认可。非洲、中东等地区的发展中国家对西方采取的双重标准做法表达不满，并透过大国竞争的棱镜审视这场冲突，希望避免在大国竞争中选边站。

联合国机制在俄乌冲突持续过程中受到的挑战和考验，也催生出有关联合国改革的新一轮诉求。重塑联合国的和平与安全架构，正成为国际社会日益广泛的呼声。

2022年4月26日，联合国大会以未经表决方式通过一项题为“安理会出现否决时举行大会辩论的长期授权”决议，授权联大主席在安理会发生否决票的情况下，在10个工作日内举行大会辩论，对否决权的情况进行审查。这一决议为推动安理会常任理事国更加负责任地使用否决权提供了助力。

值得注意的是，在大国竞争和俄乌冲突背景下，美国拜登政府一改以往的“低介入”策略，高调在联合国大会等公开场合推动有关安理会改革的话题讨论。拜登政府希望借此进一步孤立俄罗斯，拉拢非洲和拉丁美洲国家，也意图挑动发展中国家与俄罗斯甚至中国的对立关系。然而，美国政府在安理会改革问题上的虚伪性过于明显，并未得到国际社会的认可。总部位于布鲁塞尔的国际危机组织（ICG）的联合国问题专家理查德·戈文就表示，拜登政府并没有一个改革方案，也没有详细的计划；它抛出改革问题，仅仅是为了试水以挑战中国和俄罗斯。

振兴多边主义是联合国当前的一项核心任务。联合国秘书长古特雷斯计划在2023年9月召开可持续发展目标峰会，2024年9月召开未来峰会，以挽救陷入困境的多边主义。联合国能否从俄乌冲突的硝烟中汲取新的力量以实现机制完善，值得各方期待。（作者是上海国际问题研究院研究员）