屠新泉：美对华贸易战践踏国际法，加速国家信誉破产

在全球治理体系中，国际贸易是法治化程度最高的领域，也是国际司法的典范。从1948年关贸总协定生效起，国际贸易法体系便不断发展、完善，并在1995年WTO成立之时形成了一个完整的国际立法和司法体系。在WTO成立之后的20多年中，这套国际法体系运转总体良好，虽然存在一些技术性的缺陷，也有个别成员遵守裁决的纪录不佳，但总体上，包括美国在内的全体成员以及国际学术界，均对WTO的国际贸易法体系表示满意和赞赏。

但是，2017年特朗普政府上台之后，美国便开始不断质疑和挑战这一最早由美国主导建立的国际法体系，并采取一系列单边主义、贸易保护主义措施侵蚀、损害WTO的基本原则，恶意阻挠上诉机构成员的任命并导致上诉机制的彻底瘫痪。在经历特朗普政府对全球贸易治理体系的严重破坏之后，国际贸易界普遍对拜登政府抱有一定期待。但拜登政府执政两年多来的实践表明，其非但没有恢复克林顿政府时期大力推动全球化的传统，反而在更大程度上继承了特朗普的遗产，继续在逆全球化的道路上狂奔。特别是在对待WTO的态度上，拜登对特朗普堪称萧规曹随、亦步亦趋。

美对华贸易战所有借口在国际法层面彻底破产

美国《1974年贸易法》“301条款”自诞生之日起，就是举世公认且臭名昭著的单边主义措施，从根本上违反当时关贸总协定（GATT）多边贸易体制的基本精神。只不过当时的GATT争端解决机制在程序上存在致命弱点，即败诉方可以阻挠裁决报告的通过，这给了美国一点“迫不得已”采取单边措施的合理性，但从法律上来说，“301措施”无疑是有违多边贸易规则的。

WTO成立之后，争端解决机制得到加强，美国再没有实施单边制裁措施的理由。克林顿政府也曾专门承诺，“301条款”尽管作为一个调查工具依然存在，但其调查结果不得作为单边制裁的依据，而只能作为WTO争端解决机制的前奏。从WTO成立以来，历届美国政府大多遵守了这一共识。然而，特朗普政府不仅公然无视WTO规则，更背弃其前任们作出的承诺，仅仅凭借其漏洞百出、主观臆断的调查报告，就对中国数百亿美元的产品加征关税。

首先，这明显违反了WTO最基本的一个原则——最惠国待遇原则，即美国的做法是歧视性对待中国产品，损害了中国产品在美国市场上公平竞争的机会。其次，这也明显违反了WTO不得任意提高关税的原则。WTO仅允许成员在特定情况且符合WTO规则的前提下临时提高关税，例如在反倾销调查、反补贴调查、保障措施调查掌握切实证据之后。而此次“301调查”也明确承认不是依据WTO规则进行的，因此调查结果无论如何，都不能作为依据来对中国产品加征额外关税。尽管美国贸易代表办公室费尽心力拼凑了一个215页的报告，引用了1139个注释，但是再完美的形式都无法掩盖其缺乏国际规则支撑的虚弱本质。

历史已经无数次证明，强权只能逞一时之快，却无法战胜公理、人心。尽管美国为实施“301措施”罗织了众多冠冕堂皇的理由，但国际法是严肃的，容不得美国任意滥用和曲解。中国政府坚定支持并相信WTO法体系的公正和公平，在美国宣布加征关税后随即就向WTO提出申诉。2020年9月15日，WTO专家组做出裁决，认定美国加征关税“显而易见地”违反了WTO的最惠国待遇原则和关税约束原则。而美国辩称，中国对知识产权的保护不力有违美国的“公共道德”，而对中国商品施加惩罚性关税是为了保护美国的“公共道德”。这种牵强附会、不知所云的辩解当然无法说服专家组的WTO法专家，专家组最终裁定美国加征关税与保护“公共道德”没有任何因果关系。

2022年12月，WTO又接连发布两个重磅裁决，一个是中国诉美国钢铝232关税措施案(DS544)，另一个是中国香港诉美国原产地标签措施案（DS597）。WTO专家组在这两个案件中均裁定美国败诉，而更重要的是，专家组的裁决彻底粉碎了美国滥用国家安全例外、粉饰其贸易保护措施的企图。一贯宣称维护“基于规则的国际秩序”的美国对待WTO基于规则的裁决，此时却气急败坏地宣称WTO没有资格管辖涉及国家安全的措施，表示绝不接受WTO的裁决。不过，美国仍然是“善于”利用规则的，虽然明知WTO上诉机构已经被自己瘫痪，却还是将这两个案件提交上诉，从程序上阻挠了案件得到最终裁决的机会。

但是，无论美国如何矢口否认、规避矫饰，WTO的这两个裁决，再加上2020年9月在中国诉美国“301条款”关税措施案中对美国“301措施”的全面否定，事实上，美国对华贸易战的所有借口都已经在国际法层面上完全破产。

WTO法体系固然是由美国领导建立的，但现在的美国已经站在WTO法体系的对立面，也站在了当年的美国的对立面。无论是“301条款”“232条款”还是出口管制，都有悖于当年积极推动贸易自由化和全球化的美国的出发点，也完全背离了WTO国际贸易法体系的基本原则和规则。

国家安全例外不是美国单边主义的遮羞布

2018年3月8日，美国依据其《1962年贸易扩展法》第232节，宣布对来自全球各国的钢铝产品加征关税。所谓“232条款”的基本内容就是允许美国政府对有损美国国家安全的贸易行为或贸易伙伴实施限制措施。而该条款对应的国际规则应当是关贸总协定（GATT）第21条“国家安全例外”，也就是说，“232条款”的实施应当以符合GATT第21条为前提。根据第21条，WTO成员可以在三种与国家安全相关的情形下不遵守WTO的一般原则和规则，即与核武器相关的活动、与武器弹药作战物资相关的贸易、在战时或国际关系紧急情况下采取的行动。可见，GATT第21条是为与战争或军事相关的特殊情形设置的一种例外情况。

但是，美国政府此次“232调查”的结论认为，由于进口钢铝产品在“削弱我们的国内经济”，所以威胁了美国的国家安全，这就完全跳过了为什么美国国内经济削弱就会影响美国国家安全的逻辑环节，更是与GATT第21条定义的国家安全例外毫不相关。事实上，可能是因为心虚，在整个“232调查报告”中，美国商务部根本没有提及GATT或WTO规则依据，而只是反复声明这是符合美国国内法要求的。

2022年底， WTO专家组做出裁决，认定美国“232关税措施”违反了WTO规则。专家组认为，WTO的安全例外并没有赋予成员完全的自由裁量权，虽然各成员可以采取其自认为适当的措施来保护国家安全，但适用安全例外的情形在WTO法中已有明确界定，即涉及核材料、武器或在战争和国际关系的紧急状态下，各成员才可以援引安全例外并采取违背WTO一般规则的措施。同时，WTO争端解决机制也有充分的授权对此做出解释和裁决。专家组认为，美国的钢铝产业遭遇困难只是一个特定产业的产能过剩问题，并没有危及美国的国家安全，也不属于国际关系紧急状态，美国没有理由援引安全例外条例。

这一裁决也得到了另一个争端专家组的认可，在中国香港诉美国原产地标签案（DS597）中，美国再次援引安全例外条款，并借口中国香港存在侵犯人权问题，而使得美国与中国香港之间处于国际关系的紧急状态，从而宣称美国要求中国香港地区的产品标注原产地为“中国”是符合WTO规则的。而本案专家组的裁定与DS544案高度一致，即安全例外的援引必须符合WTO规定的三种情形，而美国与中国香港之间根本不存在所谓紧急状态，而是处在正常的经贸关系之中。因此，美国强行要求中国香港地区产品标注“中国”，是对作为一个WTO成员的中国香港地区的歧视性措施，是违反WTO规则的。

连续两个专家组针对美国的相似裁决，彻底封死了美国任意解释国家安全、滥用国家安全例外的路径，美国国家安全战略中所宣扬的“经济安全就是国家安全”根本得不到国际法的认可，而将人权等与贸易无关、也与国家安全无关的议题引入贸易政策中也是非法和无效的。

自拜登政府上台以来，国家安全这一理由被更多地用于限制高技术产品和设备的出口。这同样是一种政府对贸易的干预行为，有悖于WTO的自由贸易原则和精神，于是美国政府便再次堂而皇之地打着国家安全的幌子，声称美国是为了防范中国利用美国产品和技术发展军事能力，并威胁美国的国家安全。而在实践中，美国对华出口管制的范围极其广泛，许多与军事用途毫不相干的产品都被列入限制清单，许多中国非军事领域的民营企业都被列入实体清单。

2022年12月12日，中国已经就美国对华半导体出口限制向WTO提出申诉。可以预见的是，双方在磋商阶段不可能有任何成果，中方很可能会要求成立专家组，而美方的抗辩理由又必然是国家安全例外。但是基于DS544和DS597的前例，WTO专家组将很可能再次裁定美国的出口管制并不符合援引国家安全例外的条件。不过，即使专家组裁定美国败诉，美国也会再次提起上诉并使本案陷入僵局。

但是，这一系列争端案件的裁决无疑已经昭告世界，美国再没有资格妄言所谓“基于规则的国际秩序”。在美国眼中，只有维护美国霸权秩序的规则才是规则，否则它就可以肆意破坏。一个完全不尊重国际法、将其政治动机凌驾于国际法之上的国家，只会加速其国家信誉的破产，得不到国际社会的尊重。（作者是对外经济贸易大学中国WTO研究院院长、教授）