丁铎：“南海行为准则”需要哪些必要共识

落实《南海各方行为宣言》（下称《宣言》）第38次联合工作组会不久前在印尼举行，中国和东盟国家继续推进“南海行为准则”（下称“准则”）磋商，这也标志着此前受疫情等因素影响的南海规则构建有望走上快车道。为推动磋商早日取得更多成果，东盟国家在如何看待“准则”的问题上仍需与中国相向而行，形成一些必要共识。

首先，“准则”应与《宣言》一脉相承而非彼此割裂甚至背道而驰。作为首份在地区多边层面处理南海问题的政治文件，《宣言》承载了各方维护南海和平稳定的共同意愿，践行了相互尊重、协商一致和照顾各方舒适度的东亚精神。制定“准则”是《宣言》确定的目标，也是全面有效落实《宣言》的必然结果。判断“准则”的好坏优劣不能基于相关方各自的利益考量，而是需要共同接受和认可的参照坐标。

这个坐标就是《宣言》。其一，在“准则”磋商中，各方应遵循《宣言》所体现的原则、精神及共同认可的国际法原则、规则。其二，《宣言》中一些笼统模糊的表述可在“准则”中具体化，《宣言》未涉及的、存在不足的地方可在“准则”中得到补充和完善，但新增内容应与《宣言》相契合。《宣言》应作为衡量各方所提新内容是否具有建设性、是否值得考虑采纳的标尺。其三，“准则”确应比《宣言》凝聚更多共识，但相关方不能抛开《宣言》“另起炉灶”。如果无视或弱化《宣言》这一政治基础，准则磋商就会失去动力、迷失方向，如此形成的“准则”也难以更富实质内容、更有效力、更具可操作性。

其次，“准则”应定位于危机管控而非固化权利主张。按照中国与东盟国家多年来共同倡导的“双轨思路”，南海有关争议由直接当事国通过友好协商谈判解决，南海的和平与稳定由中国与东盟国家共同维护。“准则”锚定危机管控，其意涵是多层面的：

一是“准则”建立在争端当事国搁置争议、中国与东盟国家共同维护南海和平稳定这一共识之上。为此，“准则”可能会回避对各相关方具体行为的合法性做出评价，但绝不意味着部分当事国非法占领中国南沙岛礁的“现状”就被赋予了合法性。二是“准则”中的条款、当事方在“准则”项下的行为，不应被解释为或被视为承认他方在南海的任何领土和海洋主张。三是“准则”作为规范性文件，作用在于尽力避免相关方因争端发生冲突，一旦发生冲突，则通过“准则”确立的制度规范和机制安排及时有效予以管控。四是通过推进海上功能性合作等多种信任措施，为当事国通过友好协商谈判解决有关争议创造有利条件。

再者，“准则”亦应遵循《联合国宪章》所体现的国际法精神而非仅强调《联合国海洋法公约》（下称《公约》）的作用。《联合国宪章》是战后国际秩序的基石，它明确了主权平等、和平解决争端等原则，提出了维护和平与安全、促进国际合作等宗旨，这些原则宗旨体现了国际法精神的要义。南海诸岛主权回归中国是战后国际秩序的重要组成部分，南海有关争端同时涉及领土和海洋划界。解决领土问题，主要依据规范陆地领土归属的相关国际法；解决海洋争端，一方面需以领土归属为前提，另一方面除《公约》外还需考虑相关条约和习惯国际法。《公约》广泛编纂和发展海洋法规则成为综合性涉海条约，但并未为所有海洋问题提供规范，习惯国际法在现代海洋法框架下始终占有一席之地。

虽然“准则”条款确需与包括《公约》在内的海洋法确立的制度规则相符，但如果相关方总是按照自己的片面理解鼓吹“唯《公约》论”，而忽视《公约》作为一个整体其所有条文的相互关联性，并对《联合国宪章》和一般国际法涉及领土主权问题的原则规则充耳不闻、视而不见，甚至试图夹带私货以按其单方面意愿解决争端，磋商的有效推进只会面临更多障碍。

最后，“准则”应对所有当事方平等适用。近年来国际舆论场上总有一种论调，把“准则”视为“限制中国行为”的文件，或认为“准则”即便达成也“无法限制中国的行为”。这种讨论逻辑的出发点本身就是错误的。若“准则”有约束力，从国际法视角看，条约的适用就应对所有当事方一视同仁，不能搞“双重标准”；若“准则”不具约束力，从国际政治现实看，相对稳定的政治安排必然是参与其中的国家都能感到自身关切得到满足或保障。

至于“南海行为准则”最终的法律性质如何，还是取决于当事方的共同选择。“准则”磋商本质上是一个各方通过积累共识逐步增强互信的进程，只要这个进程保持良性运行，准则的真正有效就将水到渠成。（作者是中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、副研究员）