李海生：复杂环境问题，需整体性全过程解决

今年的政府工作报告提出，生态环境保护任重道远。今年发展的主要预期目标之一即是生态环境质量稳定改善。这就要求我们在深入实施区域协调发展战略、构建高质量发展的区域经济布局过程中，加强区域性环境综合治理，绘就绿色、低碳、和谐的新画卷。

重大区域性环境综合治理，目的在于增强区域环境与社会经济相互支撑和共同发展的协同有序性，并减少环境问题对区域社会经济发展的负面影响。比较典型的重大区域性环境综合治理包括京津冀大气污染治理、长江流域水环境治理以及黄河流域生态重点保护等。

长期以来，我们在区域性环境综合治理工作中，较多地采取了一种还原论思维，即把整体性的区域性环境问题和环境治理逐级、逐类、逐项分解至具体的地区、部门、单位。这有助于减少环境治理的复杂性，提高治理效率，但同时也可能伤及生态环境的天然整体性，从而导致“反复治理，治理反复”。

习近平总书记指出，要提升生态系统质量和稳定性，坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理。习近平总书记也多次强调“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”，这对我们高水平开展重大区域性环境综合治理具有重要的指导意义。

重点区域环境相应的治理工作，既需要采用还原论自上而下地把宏观大问题、大任务进行分解、分析和解决，同时又需要采用整体论自下而上地将中微观局部问题与任务逐步、逐段、逐级整合起来，要通过内在性的综合来解决问题。

以京津冀大气污染治理为例。首先要建立一个基本认知，即京津冀大气环境主要是由区域内人、自然、社会共同组成的一个“人-社会-生态环境复杂巨系统”。因此，对于区域大气污染，需要用多领域、多学科、多种技术手段进行综合治理。为此，国家大气攻关中心对以往我国若干重大区域性环境治理实践做了认真总结，研判了京津冀大气污染环境治理的新形势、新挑战、新目标与新难点，提出了整体性与全过程的协同治理总方针。

“协同”中的“协”，首先体现了对大气治理中各类自然、社会要素异质性、差异性等客观情况的尊重，正因为这些异质性、差异性才导致了大气环境的复杂性。因此，大气治理不能简单化、一刀切，而且还要通过协力、协调、协作降解复杂性，形成共识和合作的最大化。“协同”中的“同”，则体现了遵循京津冀是一个整体、京津冀大气污染治理也是一个整体性行动。所以，要把“协”与“同”整体化为“协同”，在整体性和全过程上分析、解决问题，并保持治理效果。

在基于协同思维原则的京津冀大气污染治理体系中，最基本和重要的是设计一个能够驾驭治理复杂整体性的组织平台。根据协同治理的思维范式，京津冀大气污染治理组织平台首创了“三层次1+X”的组织模式，其中，“1”代表主导者，“X”代表除主导者以外的其他同级主体，“三层次”表达了自上而下的多级组织体系。

第一个层次是由一个攻关领导小组和生态环境部、科技部、气象局等多部门构成的协同领导小组，体现了重大区域性环境治理的国家意志与中央政府主导。第二个层次是以中国环科院为依托，汇集了覆盖环境科学、地学、气象学、化学、卫生学、经济学等多个学科的295家机构、2903位科技人员“大兵团”协同作战。这表明了重大区域性环境治理深刻的科学内涵以及科学对环境治理的决策支持。第三个层次是由在区域内多省市构建的驻点团队和驻点城市政府、企业、研究机构组成的治理现场协同推进小组，代表了重大区域环境治理的全社会覆盖。

自2017年实施京津冀大气污染治理攻关以来，京津冀地区各级政府和有关单位依据新的环境治理理论思维，遵循整体性、全过程协同治理总方针，针对重点区域与重点问题开展治理攻关，空气质量显著改善。京津冀及周边地区“2+26”个城市，三年内PM2.5平均浓度下降30%，重污染天数减少60%，驻点城市PM2.5平均改善速率普遍高于非驻点城市。这些数据说明了协同治理的有效性。（作者是中国环境科学研究院院长、党委副书记）