高艳东：立法法修正草案，着眼于“向前看”

立法法修正草案日前正式提请十四届全国人大一次会议审议，这是2015年3月十二届全国人大三次会议对立法法部分修改后的首次重大修改。这次立法法修正草案确立了全过程人民民主立法原则，强调了依宪、依法立法，明确了合宪性审查的相关要求，完善了立法决策与改革决策衔接并统一的制度机制，等等。就其主线而言，立法法修正草案明显体现出了追求发展主义的价值导向。

法律不仅要解决社会问题，更要促进国家发展。这是立法法修正草案传递出的明显信号。

长期以来，法律的基本定位是“定分止争”，解决纠纷、化解矛盾是法律的主要任务。基于这一理念，事后性、消极性和保守性成为立法工作的主要特点；立法的基本逻辑是，先有问题，再有法律，法律是解决社会问题的工具。然而，立法法修正草案的立足点是通过法律制度促进社会发展。

第一，完善备案审查制度，常态化地撤销、废止不合宪或不合法的规定。由于历史原因，我国不少法律条文都落后于社会发展的需要。例如，在“2016年王力军非法经营罪案”中，一审法院以被告人违反《粮食流通管理条例》、没有办理粮食经营许可证和工商营业执照为由，判决王力军构成非法经营罪。事实上，收购粮食需要许可证的计划经济法律，如今已经阻碍了市场经济发展。这一案件历经再审改判无罪。同样，有关计划生育的处罚、处分规定，以及将个人生育情况与入学、入户、入职等相挂钩的一些规定，也明显与时代要求不符。从宏观上看，今日中国是农业、工业和数字化并存的三重社会，制定于农业、工业时代的很多法律，都落后于数字时代的发展要求。立法法修正草案建立健全备案审查衔接联动机制，全国人大及常委会、国务院可以主动审查行政法规、规章等的合宪性与合法性，建立了法律法规清理制度。这将让法律法规更加适应时代的需求。

第二，增设区域协同立法机制，为经济发展打破地域壁垒。行政管理有属地主义的特点，但是，生产合作让很多地区成为经济共同体，比如长三角、珠三角等已经形成跨区域一体发展模式。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，其中提到推动建立长三角生态绿色一体化发展示范区，要“打破行政边界，不改变现行的行政隶属关系”“从项目协同走向区域一体化制度创新”。江浙沪地区已经形成产业链经济，解决交通运输、资源配置等问题需要多地协同立法。此外，在环境保护问题上，我国存在大量“共饮长江水”的现象，只有协同立法，才可能避免出现“上游污染、下游治理”的乱象。为了贯彻国家区域协调发展战略，立法法修正草案规定了各地立法机关可以协同制定地方性法规。这一制度将为我国的区域化发展消除制度壁垒，形成“弟兄竭力山成玉”的效应。

第三，扩大地方立法权限，让法律更好适应地方发展。我国经济发展不平衡，地区差异明显，不同城市面对的治理难题很不一样。一些西部地区主要关注解决群众生活需要，部分沿海地区则渴望更多先进的治理手段以提升社会效率。例如，2020年10月，杭州市人大常委会通过了《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》，这是我国第一部数智城市的地方立法。城市大脑为交通运输、消防应急、治安管理等提供了数据支持，这种城市数字化治理模式没有先例，如果坐等中央统一立法，显然不符合“先富带动后富”的发展思路。立法法修正草案赋予设区的市地方立法权，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，并增加规定“基层治理”。这将为部分地区的快速发展提供澎湃的制度动力。

第四，立法全过程人民民主被写入立法法修正草案，让人民群众享受立法红利。立法法修正草案规定“立法应当坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主”，并通过基层立法联系点这一制度创新来推动立法与实际的紧密结合。多年以来，我国立法工作一般采取调研座谈、公开征求意见等方式听取民意，从实际情况来看，座谈调研、公开征求意见的参加者多是律师、学者、干部等对立法感兴趣的人员。为了更好拓宽民众参与立法途径，近年来，我国设立了5500多个基层立法联系点，让基层声音有了“直通车”。实践证明，基层立法联系点能够让立法更接地气、更好解决群众需要。例如，在制定《上海市学前教育与托育服务条例》过程中，闵行区通过基层立法联系点，向市人大提交了142条立法建议，被采纳了33条，其中10条建议来自华东师大师生。全过程人民民主的立法理念，就是让立法真正成为解决群众困难的工作。

立良法才能谋善治、促发展。让人民群众体会到发展的幸福，是立法为人民服务的体现。立法法修正草案着眼于“向前看”，它不仅立足于解决既有的问题，还将为我国的未来发展开创更广阔的制度空间。（作者是浙江省新型重点专业智库浙江数字化发展与治理研究中心研究员）